“為強化和規(guī)范各級市場監(jiān)管部門查處哄抬價格違法行為，確保新型冠狀病毒感染的肺炎疫情（以下簡稱疫情）防控期間口罩、抗病毒藥品、消毒殺菌用品、相關醫(yī)療器械等防疫用品以及與群眾日常生活相關的糧油肉蛋菜奶等基本民生商品市場價格秩序穩(wěn)定，根據(jù)《價格法》《價格違法行為行政處罰規(guī)定》等法律法規(guī)，提出如下指導意見：”
解讀：《指導意見》第一段簡要闡明了出臺《指導意見》的目的、主要適用范圍以及法律法規(guī)依據(jù)。
口罩、抗病毒藥品、消毒殺菌用品、相關醫(yī)療器械等防疫用品和糧油肉蛋菜奶等基本民生商品，與抗擊疫情和群眾生活關系最為密切。在疫情防控期間，防疫用品、民生商品價格波動老百姓最為關心，市場反應也最為敏感；各級市場監(jiān)管部門必須對哄抬防疫用品、民生商品價格的違法行為堅持露頭就打，切實維護相關市場價格秩序。
防疫用品，是指口罩、消毒殺菌用品及與防控此次疫情有關的抗病毒藥品和相關醫(yī)療器械。民生商品，是指人民群眾維持基本生活所必需的糧油肉蛋菜奶等食品，不包括紙巾、拖布等生活用品以及高級進口大米等高檔消費品。省級以上人民政府及其部門對防疫用品和民生商品范圍作出具體規(guī)定的，從其規(guī)定。
依據(jù)《價格法》第十四條第（三）項和《價格違法行為行政處罰規(guī)定》第六條規(guī)定，哄抬價格違法行為可以分為經(jīng)營者捏造、散布漲價信息，非法囤積和利用其他手段哄抬價格三種具體情形。需要注意：一是從相關條款的立法精神出發(fā)，經(jīng)營者實施的可能推高商品價格過高、過快上漲的行為，都可以視為哄抬價格的行為。二是認定哄抬價格違法行為，并不以經(jīng)營者實施的行為實際已經(jīng)推高商品價格為必要條件；如果經(jīng)營者的相關行為已經(jīng)具備推動價格上漲的重大可能性，即可以價格違法行為論處。三是認定經(jīng)營者構成哄抬價格違法行為，不需要證明經(jīng)營者實施哄抬行為的主觀狀態(tài)。事實上，一些經(jīng)營者對自身的哄抬價格行為可能具有推高市場價格的效果有清醒的認識，而一些經(jīng)營者可能對行為的后果沒有清晰的預判。但不論何種情況，經(jīng)營者實施哄抬價格行為，往往具有追求相關商品市場價格上漲的心理。
在《價格法》《價格違法行為行政處罰規(guī)定》之外，部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章中如有認定、查處哄抬價格有關規(guī)定，都可以成為市場監(jiān)管部門執(zhí)法實踐中打擊哄抬價格違法行為的依據(jù)。
一、經(jīng)營者不得捏造、散布防疫用品、民生商品漲價信息。經(jīng)營者有捏造或者散布的任意一項行為，即可認定構成《價格違法行為行政處罰規(guī)定》第六條第（一）項所規(guī)定的哄抬價格違法行為。
解讀：本條旨在強調(diào)，經(jīng)營者只要有“捏造”“散布”行為中的任意一項行為，即可認定構成哄抬價格違法行為。執(zhí)法實踐中，要注意：
一是“捏造”必定包含有一定程度的對外公開行為，如果經(jīng)營者只是在私人日記本里寫了一段捏造的漲價信息，因其沒有對外公開，不可能對社會產(chǎn)生影響，不應當被定性為違法行為。“捏造”所包含的對外公開行為，往往達不到廣泛散布的程度。比如，社區(qū)內(nèi)一家小藥店在店內(nèi)張貼一個捏造漲價信息的小紙條，就應當被認定為捏造漲價信息的行為。
二是“散布”的行為應當是經(jīng)營者的行為。比如，上一例中小藥店的小紙條，被居民手機拍下來廣泛散布到網(wǎng)絡上，該小藥店并不構成散布漲價信息的行為。
二、經(jīng)營者存在以下情形的，可以認定為捏造漲價信息。
（一）虛構購進成本的；
（二）虛構本地區(qū)貨源緊張或者市場需求激增的；
（三）虛構其他經(jīng)營者已經(jīng)或者準備提價的；
（四）虛構可能推高防疫用品、民生商品價格預期的其他信息的。
解讀：本條對捏造漲價信息行為的表現(xiàn)形式進行了細化。由于商品的價格與其購進成本、供求狀況等多種因素相關，“捏造漲價信息”內(nèi)涵遠大于“捏造價格上漲”。經(jīng)營者為了增加捏造信息的說明力，也往往會通過虛構成本增高、需求增加等方式，來達到推高商品價格的目的。執(zhí)法實踐中，比較多見的捏造漲價信息表現(xiàn)形式有：
一是虛構購進成本。包括虛構經(jīng)營者自身購進成本或者其他經(jīng)營者的購進成本，還包括故意混淆進貨批次，把成本高點的進貨成本說成是所有存貨的進貨成本等等。
二是虛構本地區(qū)貨源緊張或者本地區(qū)市場需求激增。包括夸大購進貨物的難度、虛構庫存情況、隱瞞對增加市場供應的有利市場信息、夸大市場供應緊張商品的需求數(shù)量或者虛構已經(jīng)售出的商品數(shù)據(jù)，制造緊張氣氛。
三是虛構其他經(jīng)營者已經(jīng)或者準備提價。以虛構其他經(jīng)營者提價或者即將提價來為自己的提價行為提供合理性，也容易給消費者造成供應緊張的緊迫感。
正如前文提到的，影響價格預期的因素很多，只要經(jīng)營者虛構了與供應緊張、需求旺盛、價格上漲有密切關聯(lián)的信息，可能推高價格預期進而推高商品價格的，都可以被認定為捏造漲價信息的行為，因此，本條設計了第（四）項兜底條款，以便于執(zhí)法。
三、經(jīng)營者存在以下情形的，可以認定為散布漲價信息。
（一）散布捏造的漲價信息的；
（二）散布的信息雖不屬于捏造信息，但使用“嚴重缺貨"“即將全線提價”等緊迫性用語或者誘導性用語，推高價格預期的；
（三）散布言論，號召或者誘導其他經(jīng)營者提高價格的；
（四）散布可能推高防疫用品、民生商品價格預期的其他信息的。
解讀：本條對漲價信息行為的表現(xiàn)形式進行細化。“散布漲價信息”內(nèi)涵遠大于“散布價格上漲”，散布漲價信息主要分為以下幾種表現(xiàn)形式：
一是散布捏造的漲價信息。捏造的漲價信息并非真實信息，或者在當時條件下根本無法預測到的信息。經(jīng)營者散布捏造的漲價信息，從本質(zhì)上講是一種欺騙行為，即通過傳播欺騙性信息，推動價格非合理上漲，借此牟取不當利益。
二是散布的信息雖不屬于捏造，但使用了緊迫性用語或者誘導性用語，人為制造恐慌情緒，推高價格預期。
三是散布言論，號召或誘導其它經(jīng)營者抬高價格的。這種行為與價格串通行為的區(qū)別在于，散布言論號召或誘導其他經(jīng)營者抬高價格行為屬于經(jīng)營者單方行為，其目的是通過散布言論，對其他經(jīng)營者甚至社會公眾產(chǎn)生心理影響，從而推動價格過高過快上漲。
四是考慮到散布信息影響價格輿情的情況比較復雜，本條設計了第（四）項兜底條款，以便于執(zhí)法。
四、經(jīng)營者有以下情形之一，可以認定構成《價格違法行為行政處罰規(guī)定》第六條第（二）項所規(guī)定的哄抬價格違法行為。
（一）生產(chǎn)防疫用品及防疫用品原材料的經(jīng)營者，不及時將已生產(chǎn)的產(chǎn)品投放市場，經(jīng)市場監(jiān)管部門告誡仍繼續(xù)囤積的；
（二）批發(fā)環(huán)節(jié)經(jīng)營者，不及時將防疫用品、民生商品流轉(zhuǎn)至消費終端，經(jīng)市場監(jiān)管部門告誡仍繼續(xù)囤積的；
（三）零售環(huán)節(jié)經(jīng)營者除為保持經(jīng)營連續(xù)性保留必要庫存外，不及時將相關商品對外銷售，經(jīng)市場監(jiān)管部門告誡仍繼續(xù)囤積的。
生產(chǎn)環(huán)節(jié)、批發(fā)環(huán)節(jié)經(jīng)營者能夠證明其出現(xiàn)本條第（一）項、第（二）項情形，屬于按照政府或者政府有關部門要求，為防疫需要進行物資儲備或者計劃調(diào)撥的，不構成哄抬價格違法行為。
對于零售領域經(jīng)營者，市場監(jiān)管部門已經(jīng)通過公告、發(fā)放提醒告誡書等形式，統(tǒng)一向經(jīng)營者告誡不得非法囤積的，視為已依法履行告誡程序，可以不再進行告誡，直接認定具有囤積行為的經(jīng)營者構成哄抬價格違法行為。
解讀：本條是對《價格違法行為行政處罰規(guī)定》第六條第（二）項所規(guī)定哄抬價格違法行為情形的細化。疫情期間，考慮到防疫用品、民生商品需求激增，價格已經(jīng)出現(xiàn)較大幅度波動，經(jīng)營者再超過正常存儲數(shù)量和存儲周期，對其大量囤積，必將加劇供求矛盾、推高價格，進而形成惡性循環(huán)。因此，在疫情期間，必須對此類非法囤積行為進行嚴厲打擊。同時，認定非法囤積，涉及到經(jīng)營者的經(jīng)營規(guī)模、上下游聯(lián)系緊密度等多種因素；為最大限度保護經(jīng)營者經(jīng)營自主權，本著教育與處罰相結(jié)合原則，《價格違法行為行政處罰規(guī)定》第六條第（二）項設置了專門的“告誡”程序，只有經(jīng)告誡仍繼續(xù)囤積的，才依法對其進行處罰。
商品的生產(chǎn)、批發(fā)、零售三個環(huán)節(jié)是緊密聯(lián)系的，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的原輔材料價格、防疫用品批發(fā)價格及其終端零售價格之間存在著價格傳導機制。本條分別列示了生產(chǎn)環(huán)節(jié)、批發(fā)環(huán)節(jié)和零售環(huán)節(jié)認定非法囤積行為的具體情形。
防疫期間，對于防疫用品生產(chǎn)者，應當關注其是否及時將已生產(chǎn)的防疫用品投放市場，保證市場供應量。當然，為確保產(chǎn)品質(zhì)量，按生產(chǎn)標準將產(chǎn)品進行必要的放置，并不構成囤積行為。對于防疫用品原材料生產(chǎn)者，一般情況下需要考慮其對原材料的存儲，是否超過了正常的存儲周期或者存儲數(shù)量，如果經(jīng)營者有充分理由證明原材料生產(chǎn)、銷售存在必要的存儲周期或者存儲數(shù)量，那么對未超過必要存儲周期或者存儲數(shù)量的囤積行為，不宜認定違法。特別提示，《指導意見》只對防疫用品生產(chǎn)環(huán)節(jié)非法囤積行為的認定進行了規(guī)定，并不涉及基本民生商品，主要考慮是民生商品主要是農(nóng)產(chǎn)品，一般情況下，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者尤其是農(nóng)民存儲農(nóng)產(chǎn)品的行為，不宜認定為哄抬價格違法行為。
在批發(fā)環(huán)節(jié)，要關注經(jīng)營者是否及時將防疫用品、民生商品流轉(zhuǎn)至消費終端，避免在中間環(huán)節(jié)造成商品囤積。
疫情防控期間，企業(yè)按照政府或者有關政府部門要求，進行物資儲備或者計劃調(diào)撥。這種情況并非生產(chǎn)、批發(fā)企業(yè)故意囤積，不構成哄抬價格違法行為。
本條第一款第（三）項規(guī)定，零售環(huán)節(jié)經(jīng)營者可以為保持經(jīng)營連續(xù)性保留必要庫存。疫情防控期間，部分零售領域經(jīng)營者為維持經(jīng)營連續(xù)性，限定當天銷售數(shù)量或個人的購買數(shù)量，屬于正常情況。但執(zhí)法實踐中應當注意，“保留必要庫存”有其合理限度，如果將大部分防疫物資或者民生商品進行留存，則不屬于“保留必要庫存”。
考慮到提高執(zhí)法效率，對于量大面廣的零售環(huán)節(jié)經(jīng)營者，如市場監(jiān)管部門已經(jīng)通過公告、發(fā)放提醒告誡書等形式，統(tǒng)一向經(jīng)營者告誡不得非法囤積，則可以視為已依法履行告誡程序，在執(zhí)法過程中可不再對具有囤積行為的經(jīng)營者分別進行告誡，直接認定其構成哄抬價格違法行為。