發(fā)布日期：2019-02-19
2017年10月8日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化審評(píng)審批制度改革鼓勵(lì)藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》，提出要“總結(jié)藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”，加強(qiáng)“藥品醫(yī)療器械全生命周期管理”，并首次提出要實(shí)施醫(yī)療器械上市許可持有人制度。
醫(yī)療器械注冊(cè)人制度即上市許可持有人制度
2017年12月7日，原上海市食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布了《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)醫(yī)療器械注冊(cè)人制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》），開始試點(diǎn)注冊(cè)人制度?！对圏c(diǎn)方案》中的醫(yī)療器械注冊(cè)人制度，是指符合條件的醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)人可以單獨(dú)申請(qǐng)醫(yī)療器械注冊(cè)證，然后委托給有資質(zhì)和生產(chǎn)能力的生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)，從而實(shí)現(xiàn)醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊(cè)和生產(chǎn)許可的“解綁”。
根據(jù)醫(yī)療器械注冊(cè)人制度的定義，醫(yī)療器械注冊(cè)人概念有以下幾個(gè)重要內(nèi)涵：
其一，醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)人是注冊(cè)人的前位概念。我國(guó)現(xiàn)行《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）規(guī)定，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的第二類和第三類醫(yī)療器械實(shí)行注冊(cè)許可管理。申請(qǐng)醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊(cè)的主體均是注冊(cè)申請(qǐng)人，注冊(cè)成功持有《醫(yī)療器械注冊(cè)證》的主體就是注冊(cè)人。
其二，自然人、研發(fā)機(jī)構(gòu)、企業(yè)法人可以成為醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)人。醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)人概念是由《條例》在2014年修訂實(shí)施時(shí)首次提出的，但誰可以充當(dāng)注冊(cè)申請(qǐng)人卻沒有在《條例》中得到明確。上海市試點(diǎn)的醫(yī)療器械注冊(cè)人制度，允許符合條件的科研人員、研發(fā)機(jī)構(gòu)、企業(yè)申請(qǐng)注冊(cè)而成為注冊(cè)申請(qǐng)人?！对圏c(diǎn)方案》要求注冊(cè)申請(qǐng)人/注冊(cè)人的住所或生產(chǎn)地址位于上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，生產(chǎn)受托方可在上海全市內(nèi)。2018年7月，上海市的試點(diǎn)擴(kuò)大至全市范圍，允許上海市范圍內(nèi)的醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)人委托上海市醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品。
其三，醫(yī)療器械注冊(cè)人享有“高度選擇權(quán)”。醫(yī)療器械注冊(cè)人可以根據(jù)自身情況，選擇自己生產(chǎn)或委托他人生產(chǎn)樣品和成品。對(duì)于申請(qǐng)注冊(cè)時(shí)不具有生產(chǎn)條件的注冊(cè)申請(qǐng)人，獲證后如果自愿生產(chǎn)的，則要申請(qǐng)《醫(yī)療器械生產(chǎn)許可證》成為生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)；如果獲證后不愿自己生產(chǎn)的，可以直接委托具備生產(chǎn)條件的受托方生產(chǎn)。
其四，醫(yī)療器械注冊(cè)人是一個(gè)法律責(zé)任高度集中的主體。醫(yī)療器械注冊(cè)人必須具備醫(yī)療器械產(chǎn)品全生命周期質(zhì)量管理能力，對(duì)醫(yī)療器械上市前的設(shè)計(jì)開發(fā)、臨床試驗(yàn)、生產(chǎn)制造等環(huán)節(jié)，以及上市后的流通銷售、售后服務(wù)、產(chǎn)品召回、不良事件報(bào)告等環(huán)節(jié)承擔(dān)全部法律責(zé)任。一言以蔽之，就是注冊(cè)人要承擔(dān)整個(gè)產(chǎn)品生命周期中各環(huán)節(jié)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
再說到上市許可持有人制度，它是以許可持有人為基本調(diào)整對(duì)象，規(guī)定了許可持有人在產(chǎn)品全生命周期中的權(quán)利義務(wù)，是質(zhì)量責(zé)任的首要承擔(dān)者。該制度下，產(chǎn)品的注冊(cè)許可和生產(chǎn)許可實(shí)現(xiàn)分離，申請(qǐng)人、上市許可持有人在不同的階段承擔(dān)不同的法律義務(wù)。在醫(yī)療器械注冊(cè)人制度中，注冊(cè)申請(qǐng)人獲得注冊(cè)證后，由于醫(yī)療器械注冊(cè)證不能轉(zhuǎn)讓，因此，注冊(cè)人就轉(zhuǎn)變?yōu)樯鲜性S可持有人。由此可見，兩個(gè)制度盡管名稱不同，但內(nèi)涵一致——醫(yī)療器械注冊(cè)人制度其實(shí)就是現(xiàn)行醫(yī)療器械法規(guī)背景下的上市許可持有人制度。
上市許可持有人制度 構(gòu)建的必要性
當(dāng)前醫(yī)療器械法規(guī)背景下，現(xiàn)有制度主要存在以下兩大問題：
其一，醫(yī)療器械法規(guī)缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，體系上下不銜接。
醫(yī)療器械安全治理涉及產(chǎn)業(yè)安全和產(chǎn)品質(zhì)量安全兩大方面，前者要求醫(yī)療器械企業(yè)、產(chǎn)品種類和數(shù)量能夠滿足國(guó)家和社會(huì)發(fā)展需要，后者要求醫(yī)療器械安全有效和質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)可控，并能夠滿足人們對(duì)高品質(zhì)醫(yī)療器械產(chǎn)品的需求。在我國(guó)醫(yī)療器械安全治理法規(guī)體系中，國(guó)務(wù)院制定的《條例》成為醫(yī)療器械行業(yè)的“母法”，許多基本的醫(yī)療器械管理制度都是由《條例》確定的。在醫(yī)療器械上市前管理中，注冊(cè)和生產(chǎn)是影響醫(yī)療器械安全治理的兩大環(huán)節(jié)?！稐l例》分別設(shè)置了注冊(cè)許可和生產(chǎn)許可對(duì)兩大環(huán)節(jié)實(shí)施行政審批，并確立了“先產(chǎn)品注冊(cè)，后生產(chǎn)許可”的模式。該模式主要有四點(diǎn)內(nèi)涵：一是自然人、組織、法人等所有符合《行政許可法》要求的主體，都可以作為醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)人申請(qǐng)注冊(cè)許可；二是獲得注冊(cè)證許可的主體，可以自愿選擇自己建廠生產(chǎn)或直接委托生產(chǎn)；三是自愿生產(chǎn)而不具備生產(chǎn)條件的，可以繼續(xù)申請(qǐng)生產(chǎn)許可建廠生產(chǎn)；四是不愿自我生產(chǎn)的，可以直接委托生產(chǎn)并不受有無生產(chǎn)許可的影響，因?yàn)榭陀^上只有不具備生產(chǎn)條件（沒有生產(chǎn)許可）才需要委托他方生產(chǎn)。
誠(chéng)然，《條例》作為上位法確立的立法內(nèi)涵還需要部門規(guī)章等下位法承接落實(shí)。但是，與《條例》配套實(shí)施的《醫(yī)療器械注冊(cè)管理辦法》《醫(yī)療器械生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》等部門規(guī)章并沒有與《條例》做到有機(jī)銜接，導(dǎo)致醫(yī)療器械安全治理體系缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一。主要表現(xiàn)在：一是除創(chuàng)新醫(yī)療器械外，醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)人局限在醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)這一狹小范圍內(nèi)；二是在注冊(cè)申報(bào)階段，非創(chuàng)新醫(yī)療器械的樣品不得委托生產(chǎn)；三是在委托生產(chǎn)階段，委托方和受托方均要具備注冊(cè)許可和生產(chǎn)許可；四是在產(chǎn)能不足時(shí)才能委托生產(chǎn)，獲得注冊(cè)許可后不能自行不生產(chǎn)而直接委托他方生產(chǎn)；五是最多只能委托一家生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)。
其二，醫(yī)療器械注冊(cè)與生產(chǎn)捆綁，扭曲市場(chǎng)資源配置。
醫(yī)療器械注冊(cè)與生產(chǎn)管理的捆綁模式，將醫(yī)療器械的注冊(cè)申請(qǐng)人與日后的生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行了深度捆綁。它既要求醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)人主要是醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)，又要求醫(yī)療器械委托生產(chǎn)中的雙方均獲得注冊(cè)許可與生產(chǎn)許可。此種情形下，醫(yī)療器械注冊(cè)申請(qǐng)人被嚴(yán)重限制在醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)這一小范圍內(nèi)，其他科研人員與機(jī)構(gòu)、研發(fā)非創(chuàng)新醫(yī)療器械的其他企業(yè)均不能申請(qǐng)醫(yī)療器械注冊(cè)證，背離了《條例》的立法初衷。只有委托方和受托方都具有注冊(cè)證以及生產(chǎn)許可證時(shí)才能進(jìn)行委托生產(chǎn)，這從某種程度上扭曲了醫(yī)療器械生產(chǎn)的內(nèi)涵，而且不利于社會(huì)資源的自由流通。這種僵硬的限制沒有照顧到行業(yè)分工的現(xiàn)實(shí)需要，實(shí)際上背離了社會(huì)化大生產(chǎn)的社會(huì)協(xié)同要求。
在捆綁模式制約下，除了創(chuàng)新醫(yī)療器械注冊(cè)可以由一般企業(yè)申報(bào)外，其他產(chǎn)品均由醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)申請(qǐng)注冊(cè)，大量掌握先進(jìn)技術(shù)的科研人員和研發(fā)機(jī)構(gòu)被拒之門外，不利于科研成果的及時(shí)轉(zhuǎn)化。醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)不僅需要拿到注冊(cè)證，而且還要投入大量人力物力建立廠房進(jìn)行生產(chǎn)，成本巨大，不利于社會(huì)資源的合理配置。另外，在產(chǎn)能不足的情形下，委托方將產(chǎn)品委托給同樣持有《醫(yī)療器械注冊(cè)證》和具有相似生產(chǎn)條件的受托方生產(chǎn)，由于雙方互為市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)方，委托方在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、技術(shù)資料轉(zhuǎn)移等方面有較大的顧慮和擔(dān)憂，并不利于委托生產(chǎn)的開展?？梢?，現(xiàn)行規(guī)定不但束縛了科研人員與機(jī)構(gòu)、企業(yè)的創(chuàng)新熱情，而且不利于在工業(yè)化大生產(chǎn)背景下提升醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)的整體技術(shù)水平。
綜合以上分析可以看出，在當(dāng)初的行業(yè)環(huán)境下制定的法規(guī)制度已經(jīng)不能適應(yīng)新的發(fā)展要求，亟須進(jìn)行制度上的改革，推行上市許可持有人制度勢(shì)在必行。（蔣海洪 本文選編自《醫(yī)療器械藍(lán)皮書（2018）》，作者系上海健康醫(yī)學(xué)院醫(yī)療產(chǎn)品管理專業(yè)主任）
來源：中國(guó)醫(yī)藥報(bào)
