發(fā)布日期：2018-10-25
2018年9月27日，國務院正式印發(fā)了《國務院關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》（國發(fā)〔2018〕35號）（以下簡稱《通知》），決定自2018年11月10日起，在全國范圍內(nèi)對第一批106項涉企行政審批事項，分別按照直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優(yōu)化準入服務等四種方式，實施“證照分離”改革。國家市場監(jiān)管總局登記注冊局負責同志就《通知》有關(guān)問題進行了解讀。
一、《通知》出臺的背景是什么？
開展“證照分離”改革，是落實黨中央、國務院重大決策部署，釋放企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，推進營商環(huán)境法治化、國際化、便利化的重要舉措。習近平總書記高度重視營商環(huán)境建設(shè)，明確提出要營造穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境。李克強總理強調(diào)要深化“證照分離”改革，破解“準入不準營”問題，并在今年全國“兩會”上明確要求在全國推開“證照分離”改革。
早在2015年底，國務院批復同意在上海浦東新區(qū)率先116項涉企行政審批事項開展“證照分離”改革試點。2017年9月，國務院部署在更大范圍推進“證照分離”改革試點。今年初，國務院批復同意上海市進一步在浦東新區(qū)對47項涉企行政審批事項進行改革試點。今年3月，市場監(jiān)管總局組織召開了全國工商和市場監(jiān)管部門“證照分離”改革重點地區(qū)經(jīng)驗交流會，組織上海、山東、山西、廣東、福建等地對試點情況進行整體評估。各地改革試點運行平穩(wěn)、效果良好。2015年“證照分離”改革在上海市浦東新區(qū)試點并在更大范圍復制推廣以來，有效降低了市場準入門檻和制度性交易成本，提升了政府行政服務效率，受到了企業(yè)和社會公眾的廣泛好評。上海浦東新區(qū)實施“證照分離”改革后的2016年和2017年，納稅主體分別增加了4.9萬戶和5.9萬戶，分別較2015年增長了9%和29%。2017年9月，國務院部署在更大范圍試點推進“證照分離”改革后，辦了證、繳了稅的活躍企業(yè)持續(xù)增長，改革的輻射帶動效應逐漸顯現(xiàn)。至9月底，全國實有市場主體1.06億戶，前9個月新設(shè)市場主體1561.6萬戶，同比增長10.4%，日均新設(shè)市場主體5.72萬戶，日均新設(shè)企業(yè)1.84萬戶。商事制度改革以來，新創(chuàng)立的市場主體已經(jīng)占總數(shù)的73%，新創(chuàng)立的企業(yè)已經(jīng)占總數(shù)的72.2%。同時，評估結(jié)果也反映出一些問題，有些事項尚未試點成熟不宜全國推開、事中事后監(jiān)管和信息歸集共享有待進一步加強、“證照分離”與“多證合一”改革的關(guān)系有待進一步明確等。
按照黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務，在前期試點和評估工作基礎(chǔ)上，市場監(jiān)管總局會同中央編辦、司法部等部門研究起草了在全國推開“證照分離”改革的政策文件。經(jīng)國務院第24次常務會議審議通過， 2018年9月27日，國務院正式印發(fā)《關(guān)于在全國推開“證照分離”改革的通知》（以下簡稱《通知》）。通過改革，進一步厘清政府與市場關(guān)系，加強事中事后綜合監(jiān)管、公正監(jiān)管，進一步營告穩(wěn)定、公平、透明、可預期的市場準入環(huán)境。
二、在全國推開“證照分離”改革是建立在上海等地前期改革試點的基礎(chǔ)上的，各地試點的實際效果怎么樣？改革帶來了哪些實惠？
實踐證明， “證照分離”改革是深化放管服改革，推進政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手，在服務創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化營商環(huán)境方面成效顯著。
一是市場活力有效激發(fā)，企業(yè)滿意度大幅提升。對于直接取消審批、審批改備案事項，企業(yè)不再辦理許可證，實現(xiàn)持營業(yè)執(zhí)照即可經(jīng)營，可以減少企業(yè)往返各部門奔波之苦，為企業(yè)節(jié)省大量的時間和精力。因私出入境中介機構(gòu)資格認定取消審批后，在浦東新區(qū)注冊的機構(gòu)由改革前的10家增加到目前的240多家；對于實行告知承諾的事項，只要當事人承諾能夠符合審批條件即可獲得許可，可以更加放心大膽地去準備經(jīng)營所需事項，上海迪士尼樂園電影院就通過告知承諾順利申領(lǐng)到設(shè)立外商投資電影院許可證。對于提高透明度和可預期性的事項，企業(yè)也能對照更加透明的條件和標準準確預估能否獲得審批，避免無效的投入。第三方評估結(jié)果顯示，企業(yè)對改革后辦理許可證便利化的滿意度達92%。
二是政府職能轉(zhuǎn)變成效顯著。“證照分離”改革是一場刀刃向內(nèi)的政府改革，改革的結(jié)果是把降低門檻后的方便送給了企業(yè)，把事中事后監(jiān)管的挑戰(zhàn)留給了政府，這是政府管理理念上的重大改革。改革推進過程中，針對每一項改革事項，試點地區(qū)的相關(guān)行政審批部門都制定了監(jiān)管實施方案，從以前的“以批代管”向“事中事后監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。在這一過程中，帶來的是政府部門審批模式的變革、審批流程的優(yōu)化、監(jiān)管手段的創(chuàng)新。按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，上海浦東新區(qū)在改革實踐中探索形成了以“雙告知（告知申請人、告知審批部門）、雙反饋（反饋接收情況、反饋辦證情況）、雙跟蹤（跟蹤經(jīng)營行為，跟蹤審批過程）的證照銜接機制，以及“雙隨機（隨機檢查對象，隨機檢查人員）、雙評估（信用評估、風險評估）、雙公示（公示行政許可信息、公示行政處罰信息）的監(jiān)管協(xié)同機制，有力推動了登記注冊、行業(yè)主管、行政審批、綜合執(zhí)法等部門間的信息共享、協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合獎懲，初步形成了覆蓋企業(yè)全生命周期的政府監(jiān)管閉環(huán)。實踐證明，降低企業(yè)準入門檻，破解“準入不準營”難題的同時，注重加強事中事后監(jiān)管，有效避免了出現(xiàn)重大監(jiān)管風險。
三是企業(yè)營商環(huán)境得到優(yōu)化。“證照分離”改革是構(gòu)建國際化、法治化、便利化營商環(huán)境的重要抓手，推動了地方“最多跑一次”“就近服務”“網(wǎng)上服務”“一次辦成”等公共服務創(chuàng)新，深度對接企業(yè)需求，提供零距離、心貼心的優(yōu)質(zhì)服務。根據(jù)第三方評估結(jié)果顯示，“證照分離”改革以來，認為營商環(huán)境改善很大的企業(yè)達到88%。如，首次進出口非特殊用途化妝品審批改為備案后，企業(yè)從改革前跑北京審批改為網(wǎng)上進行申報，實際辦理時間從改革前的3-6個月，減少到3-5個工作日。
三、《通知》在各地改革試點的基礎(chǔ)上對“證照分離”改革進行了哪些優(yōu)化完善 ？核心內(nèi)容有哪些？
如果說，各地改革試點方案是基礎(chǔ)版，全國推開“證照分離”的改革方案就是升級版。為更好的復制推廣“證照分離”改革試點經(jīng)驗，盡快使改革惠及更多地區(qū)、更多企業(yè)，市場監(jiān)管總局會同有關(guān)部門做了大量的調(diào)查研究，對上海等地的改革方式進行了優(yōu)化完善，對改革事項進行了逐一評估，形成了國務院文件。《通知》明確，“證照分離”改革必須堅持的三個基本原則：一是要“突出照后減證，能減盡減、能合則合”；二是要“做到放管結(jié)合，放管并重，寬進嚴管”；三是“堅持依法改革，于法有據(jù)，穩(wěn)妥推進”。 從具體內(nèi)容上看，
一是在改革方式上，《通知》明確按照“直接取消審批，審批改為備案，實行告知承諾，優(yōu)化準入服務”這四種方式在全國推開“證照分離”改革，以“優(yōu)化準入服務”覆蓋了上海等地試點的“提高透明度和可預期性”和“強化準入監(jiān)管”這兩種改革方式，以突出對“準入”環(huán)節(jié)的優(yōu)化審批服務，進一步降低市場準入門檻和制度性交易成本，營造穩(wěn)定、公平、透明、可預期的市場準入環(huán)境。需要特別說明的是，對于“小餐飲、小食雜、食品小作坊的經(jīng)營許可”，《通知》沒有限定改革方式，而是要地方結(jié)合實際，從盡量方便群眾、有利于群眾就業(yè)的角度出發(fā)，堅持保障安全、衛(wèi)生的原則，自主決定改革方式。
二是在改革事項上，第一批全國推開改革的106項涉企行政審批事項是在上海等地已經(jīng)開展試點的163項中選取的。根據(jù)《通知》，納入第一批“證照分離”改革范圍的涉企行政審批事項中，取消審批的有因私出入境中介機構(gòu)資格認定等2項，市場主體辦理營業(yè)執(zhí)照后即可開展相關(guān)經(jīng)營活動；改為備案的有首次進口非特殊用途化妝品行政許可1項，市場主體報送備案材料后即可開展相關(guān)經(jīng)營活動；實行告知承諾的有電影放映單位設(shè)立審批等19項，有關(guān)部門對申請人承諾符合審批條件并提交有關(guān)材料的，當場辦理審批；優(yōu)化準入服務的有外商投資旅行社業(yè)務經(jīng)營許可等80余項，針對市場主體關(guān)心的突出問題，精簡審批材料，提高登記審批效率。
三是在改革范圍上，要實現(xiàn)涉企行政審批事項的全覆蓋?！锻ㄖ访鞔_，要建立長效機制，同步探索推進中央事權(quán)與地方事權(quán)的涉企行政審批事項改革，做到成熟一批復制推廣一批，逐步推動減少涉企行政審批事項，按照“證照分離”改革模式，對所有涉及市場準入的行政審批事項進行分類管理，實現(xiàn)全覆蓋，為企業(yè)進入市場提供便利。下一步，在第一批全國推開“證照分離”改革事項的基礎(chǔ)上，要進一步摸清涉及市場準入的行政許可事項底數(shù)，率先在自貿(mào)試驗區(qū)推動形成全覆蓋、全流程的許可事項清單。
四、《通知》明確提出了哪些重要措施，確保不出現(xiàn)監(jiān)管風險？
“做到放管結(jié)合，放管并重，寬進嚴管”，是全國推開“證照分離”改革必須遵循的基本原則之一。根據(jù)《通知》精神，該放給市場和社會的權(quán)一定要放足、放到位，該政府管的事一定要管好、管到位。始終把放管結(jié)合置于突出位置，做好審批和監(jiān)管的有效銜接，監(jiān)管環(huán)節(jié)后移，從靜態(tài)監(jiān)管向動態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，推動綜合監(jiān)管、公正監(jiān)管，提高監(jiān)管效能。
一是要加強事中事后監(jiān)管。《通知》重點重申了“四個誰”的監(jiān)管原則，明確要求行業(yè)主管部門切實強化事中事后監(jiān)管，加強公正監(jiān)管，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空；同時，構(gòu)建全國統(tǒng)一的“雙隨機”抽查工作機制和制度規(guī)范，全面推進“雙隨機、一公開”監(jiān)管，健全跨區(qū)域、跨層級、跨部門協(xié)同監(jiān)管機制，探索建立監(jiān)管履職標準。建立“黑名單”制度，對探索包容審慎監(jiān)管以及建立多元共治格局等方面提出了具體工作要求。
二是要突出信息歸集共享。信息歸集共享是實現(xiàn)證照分離、協(xié)同監(jiān)管的基礎(chǔ)支持手段?！锻ㄖ访鞔_要求各地區(qū)、各部門進一步完善全國和省級信用信息共享平臺、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，在更大范圍、更深層次實現(xiàn)部門間市場主體基礎(chǔ)信息、相關(guān)信用信息、違法違規(guī)信息的歸集共享、業(yè)務協(xié)同。同時，要求加快完善政府部門涉企信息資源歸集目錄，健全市場監(jiān)管部門與行政審批、行業(yè)主管部門之間對于備案事項目錄和后置審批事項目錄的動態(tài)維護機制。有關(guān)事項信息要通過“信用中國”網(wǎng)站和國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)記于相關(guān)市場主體名下，并對外公示。
三是要落實好保障措施。《通知》要求，省、自治區(qū)、直轄市人民政府要統(tǒng)籌推進改革，層層壓實責任，確保積極穩(wěn)妥推進改革。各地區(qū)、各部門要針對第一批106項具體改革事項，細化改革舉措和事中事后監(jiān)管措施，逐一制定出臺直接取消審批、審批改為備案、實行告知承諾、優(yōu)化準入服務的具體管理措施，并于2018年11月10日前，將上述管理措施送市場監(jiān)管總局備案，同時向社會公開。
五、如何準確理解和把握 “證照分離”改革與“多證合一”改革的關(guān)系？
“證照分離”改革是“先照后證”改革的深化和完善，對涉及國家安全、公共安全、生態(tài)安全和公眾健康等重大公共利益外的事項，將許可類的“證”分別采用適當管理方式分離出來，突出照后減證，能減盡減、能合則合，盡可能減少審批發(fā)證，有效區(qū)分“照”“證”功能，著力破解“準入不準營”難題。
“多證合一”改革以減少涉企登記、備案等非行政許可類事項為主要方式，以信息共享為主要手段，著力解決“信息多跑路，群眾少跑腿”的問題，努力實現(xiàn)“最多跑一次”“一次就辦成”。
“證照分離”改革，“分”的是行政審批事項，突出法律性質(zhì)“分”，辦理環(huán)節(jié)“分”，管理方式“分”，通過分類管理，最大限度破解“辦照容易辦證難”和“準入不準營”問題。“多證合一”改革，“合”的是非行政審批事項，突出證照載體“合”，辦理環(huán)節(jié)“合”，企業(yè)信息“合”，通過逐步取消事項，減少企業(yè)辦事制度性成本。
下一步，我們將統(tǒng)籌推進“證照分離”和“多證合一”改革。在推動“證照分離”改革對涉企行政審批事項全覆蓋的同時，對于改革后屬于信息采集、記載公示、管理備查的事項，原則上要通過“多證合一”改革及時整合到營業(yè)執(zhí)照上，實現(xiàn)市場主體“一照一碼走天下”。
來源：國家市場監(jiān)管總局
