作者：黃果發(fā)布日期：2018-05-10
當(dāng)前，我們正處于食品藥品監(jiān)管與信息技術(shù)深度融合的戰(zhàn)略機(jī)遇期。李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》中要求“創(chuàng)新食品藥品監(jiān)管方式，注重用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等提升監(jiān)管效能，加快實現(xiàn)全程留痕、信息可追溯，讓問題產(chǎn)品無處藏身、不法制售者難逃法網(wǎng)，讓消費者買得放心、吃得安全”。這是具有前瞻性的工作部署，由此將開啟一場深刻的監(jiān)管方式變革。破題智慧監(jiān)管，盡快開展戰(zhàn)略布局，從技術(shù)和管理兩條路徑同時發(fā)力，提升監(jiān)管能力，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。
智慧監(jiān)管的目標(biāo)
智慧監(jiān)管，就是要利用新一代信息技術(shù)，通過互聯(lián)化、物聯(lián)化、感知化、智能化手段，收集、整合、分析監(jiān)管業(yè)務(wù)關(guān)鍵信息，讓監(jiān)管全鏈條各個功能協(xié)調(diào)運作，讓監(jiān)管資源的分配更加合理和充分，讓監(jiān)管工作能夠?qū)π枨笞龀鲋悄茼憫?yīng)，也要讓社會公眾感受到更加便捷和高效的政務(wù)服務(wù)。
與傳統(tǒng)監(jiān)管相比，智慧監(jiān)管的特點至少包括：第一，智慧監(jiān)管是大數(shù)據(jù)的監(jiān)管。通過海量數(shù)據(jù)的充分匯集，多重疊加、相互激發(fā)、同頻共振，釋放出強(qiáng)大的監(jiān)管力量，讓監(jiān)管的形勢認(rèn)得準(zhǔn)、措施落得實、效果可評估。第二，智慧監(jiān)管是精細(xì)化的監(jiān)管。用問題導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向的思維，依托信息技術(shù)進(jìn)行業(yè)務(wù)重構(gòu)，巧妙解決傳統(tǒng)監(jiān)管中遇到的難題。事實上，智慧政務(wù)或者商務(wù)的成功案例，都是從碎片化、精細(xì)化的業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新開啟的。第三，智慧監(jiān)管是動態(tài)實時的監(jiān)管。信息的快速傳遞，將改變層級化的傳統(tǒng)工作模式，監(jiān)管部門在第一時間發(fā)現(xiàn)問題、啟動響應(yīng)、妥善處置，即便是處理一個點上的問題，也會有全網(wǎng)共振的效果，形成強(qiáng)大監(jiān)管威懾，這是行業(yè)生態(tài)風(fēng)清氣正的重要保障。第四，智慧監(jiān)管是共治共享的監(jiān)管。視野窄了不行，要讓各級監(jiān)管部門，尤其是基層監(jiān)管部門共同參與，要讓廣大企業(yè)和消費者共同參與，從用戶出發(fā)，實現(xiàn)互聯(lián)互通、互惠互利。
智慧監(jiān)管的基礎(chǔ)是信息技術(shù)，關(guān)鍵點在于技術(shù)和監(jiān)管的深度融合，形成新的業(yè)務(wù)場景，實現(xiàn)監(jiān)管方式由傳統(tǒng)向智慧轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變，不僅要利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)，淘汰傳統(tǒng)的“人盯人”“大撒網(wǎng)”監(jiān)管方法，還要建立健全信息化運營的一整套體制機(jī)制，很多時候甚至需要對監(jiān)管法律法規(guī)做出修訂，以確保在信息化融合的過程中，各級監(jiān)管部門、工作人員能夠改變傳統(tǒng)思維和工作模式。
智慧監(jiān)管的技術(shù)路徑
當(dāng)前各個領(lǐng)域的智慧建設(shè)各具特色，有的側(cè)重于移動互聯(lián)技術(shù)，用各種APP方便群眾辦事；有的側(cè)重于物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)全天候監(jiān)測和管控；有的側(cè)重于人工智能，希望在某些應(yīng)用場景開發(fā)出科技“獨角獸”，等等。從食品藥品監(jiān)管的現(xiàn)實需要和發(fā)展基礎(chǔ)看，我們既要補(bǔ)短板，又要抓創(chuàng)新，力爭從三個層面，為智慧監(jiān)管提供技術(shù)保障：一是從基礎(chǔ)層看，應(yīng)當(dāng)抓緊建設(shè)“監(jiān)管云”，完善電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)和電子政務(wù)外網(wǎng)“兩張網(wǎng)”。二是從應(yīng)用層看，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)“一中心（數(shù)據(jù)中心）、兩平臺（數(shù)據(jù)共享平臺、應(yīng)用整合平臺）”建設(shè)。三是從保障層看，應(yīng)當(dāng)健全信息化標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)安全、應(yīng)用支撐等保障體系。
01
推進(jìn)智慧監(jiān)管，以夯實基礎(chǔ)設(shè)施為前提
建設(shè)“監(jiān)管云”。長期以來，信息化基礎(chǔ)設(shè)施都是以分散建設(shè)為主。分散建設(shè)的舊模式，既存在資源不足和浪費并存的問題，也不符合共享協(xié)同的發(fā)展理念和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展方向。由此建成的孤立、分散的信息系統(tǒng)形不成大數(shù)據(jù)，更產(chǎn)生不了智慧。隨著云計算 技術(shù)的成熟，可以通過搭建監(jiān)管云平臺，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施集約建設(shè)、統(tǒng)一管理。可以說，“監(jiān)管云”是實現(xiàn)應(yīng)用系統(tǒng)整合和數(shù)據(jù)共享的物理基礎(chǔ)，是有效破除“各自為戰(zhàn)、分散建設(shè)”的關(guān)鍵設(shè)施。在國家層面，搭建數(shù)據(jù)覆蓋全行業(yè)，應(yīng)用覆蓋國家局和直屬單位的“行業(yè)級的監(jiān)管云”，實現(xiàn)基于云計算的業(yè)務(wù)系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施整合和資源按需分配。在省級層面，監(jiān)管部門可根據(jù)業(yè)務(wù)支撐需要，合理規(guī)劃布局，靈活采取自行建設(shè)、購買租用、使用當(dāng)?shù)卣?wù)云等方式建設(shè)云平臺。
暢通網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)。隨著互聯(lián)網(wǎng)升級，移動互聯(lián)技術(shù)的發(fā)展，目前網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)已不是技術(shù)瓶頸，但能夠滿足特定業(yè)務(wù)需求、具有高安全性和可靠性的網(wǎng)絡(luò)體系仍需要持續(xù)投入，不斷優(yōu)化和健全。對于面向社會公眾和市場主體的政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)，要提升互聯(lián)網(wǎng)接入帶寬和承載能力，滿足年均超1億人次巨量查詢的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用需求，并不斷改善；對于敏感數(shù)據(jù)交換、敏感監(jiān)管業(yè)務(wù)系統(tǒng)，主要依托國家電子政務(wù)外網(wǎng)實現(xiàn)互聯(lián)互通；對于涉密信息和涉密業(yè)務(wù)處理，要建設(shè)物理隔離的涉密網(wǎng)絡(luò)。此外，還需綜合應(yīng)用移動互聯(lián)網(wǎng)、VPN（虛擬專用網(wǎng)絡(luò)）等技術(shù)，在保安全的前提下提高網(wǎng)絡(luò)體系的靈活性和適用性。
02
推進(jìn)智慧監(jiān)管，以大數(shù)據(jù)建設(shè)為突破口
數(shù)據(jù)是監(jiān)管必須依托的戰(zhàn)略資源，誰擁有了大數(shù)據(jù)、誰擁有了利用大數(shù)據(jù)的能力，誰就擁有工作主動權(quán)。要高度重視數(shù)據(jù)的價值，努力實現(xiàn)各級監(jiān)管部門之間、監(jiān)管部門與其他部門之間、監(jiān)管部門與企業(yè)之間的數(shù)據(jù)資源匯聚和共享。
加強(qiáng)大數(shù)據(jù)中心建設(shè)。大數(shù)據(jù)的匯集，需要統(tǒng)一的中心節(jié)點和平臺。否則，無法保證數(shù)出一源，影響監(jiān)管統(tǒng)一權(quán)威。應(yīng)以國家級監(jiān)管數(shù)據(jù)中心為核心匯聚點，實現(xiàn)全國監(jiān)管數(shù)據(jù)的匯集。要構(gòu)建政務(wù)信息資源目錄體系和交換體系，建立完善數(shù)據(jù)交換和共享的運行機(jī)制，依照信息資源目錄與國家數(shù)據(jù)中心對接交換數(shù)據(jù)，支撐信息資源跨地區(qū)、跨層級、跨部門互認(rèn)共享。
推進(jìn)數(shù)據(jù)開放和共享。數(shù)據(jù)的價值，只有在開放共享和深入應(yīng)用中才能體現(xiàn)。要借助互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等手段，從數(shù)據(jù)共享開放的角度，拓展應(yīng)用類型和服務(wù)方式。打破司局、直屬單位、管轄區(qū)域的藩籬，把涉及全局的數(shù)據(jù)資源共享出來，按管理權(quán)限進(jìn)行開放。通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)面向公眾的數(shù)據(jù)服務(wù)，打造透明公開政府，提升公眾食品藥品安全意識，形成公眾數(shù)據(jù)需求和監(jiān)管數(shù)據(jù)開放的良性互動。加強(qiáng)監(jiān)管大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用，包括那些同監(jiān)管相關(guān)的行業(yè)數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上挖掘數(shù)據(jù)紅利，輔助監(jiān)管決策，做到“一網(wǎng)知全局”。
03
推進(jìn)智慧監(jiān)管，以提升應(yīng)用水平為關(guān)鍵
圍繞產(chǎn)品和企業(yè)兩條主線，繪制監(jiān)管“數(shù)字全息圖”。產(chǎn)品和企業(yè)數(shù)據(jù)是食品藥品監(jiān)管的核心數(shù)據(jù)，監(jiān)管業(yè)務(wù)主要圍繞產(chǎn)品、企業(yè)開展。因此，應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)品和企業(yè)主數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，逐步建立覆蓋產(chǎn)品全生命周期的品種檔案和企業(yè)檔案。按照“一品一檔”“一企一檔”的思路，用信息鏈串起產(chǎn)業(yè)鏈、利益鏈、風(fēng)險鏈、責(zé)任鏈，最終形成品種企業(yè)的“數(shù)字全息圖”。以此為基礎(chǔ)，在統(tǒng)一的監(jiān)管平臺上，采用“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)，拓展業(yè)務(wù)應(yīng)用，讓各級監(jiān)管部門都能夠共享品種、企業(yè)“數(shù)字全息圖”，實現(xiàn)對監(jiān)管對象靜態(tài)和動態(tài)信息的全面感知。
用“三個維度”的新視角，構(gòu)建新應(yīng)用體系。一般來說，監(jiān)管業(yè)務(wù)可以從兩個維度解構(gòu)：品種維度，包括食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品；業(yè)務(wù)領(lǐng)域維度，包括行政審批、監(jiān)督檢查、稽查執(zhí)法、檢驗監(jiān)測、風(fēng)險分析、應(yīng)急管理、信用管理、政務(wù)公開等關(guān)鍵業(yè)務(wù)領(lǐng)域。一旦我們將這兩個維度疊加到第三個維度，即新技術(shù)維度上去考慮，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)、人工智能等新技術(shù)維度要素帶來的監(jiān)管方式創(chuàng)新，將大大超出我們的想象。例如，大數(shù)據(jù)在電子證照管理、品種檔案等領(lǐng)域有良好的應(yīng)用前景，移動互聯(lián)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可顯著提升食品藥品追溯能力，而人工智能技術(shù)可使風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警能力有質(zhì)的飛躍。
借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，提升政務(wù)服務(wù)水平。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用平臺等，構(gòu)建面向公眾的一體化在線公共服務(wù)體系。加快推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)，實體服務(wù)大廳與網(wǎng)上服務(wù)平臺應(yīng)當(dāng)逐步融合，實現(xiàn)一站式服務(wù)，全項目、全流程辦理，形成線上線下功能互補(bǔ)、相輔相成的政務(wù)服務(wù)新模式，讓信息多跑路、讓企業(yè)和群眾少跑腿。
04
推進(jìn)智慧監(jiān)管，以健全保障體系為基礎(chǔ)
注重完善信息化標(biāo)準(zhǔn)。完善的標(biāo)準(zhǔn)是實現(xiàn)大數(shù)據(jù)分析、精細(xì)化監(jiān)管的前提。智慧監(jiān)管，標(biāo)準(zhǔn)必須先行，一手抓標(biāo)準(zhǔn)制定，一手抓標(biāo)準(zhǔn)落地。一方面，在現(xiàn)有總體標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、信息資源標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用支撐標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)、信息安全標(biāo)準(zhǔn)、信息化管理標(biāo)準(zhǔn)等7大類38個監(jiān)管信息化標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，重點編制政務(wù)信息資源、目錄分類與管理、數(shù)據(jù)共享交換、大數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制、電子證照、統(tǒng)一身份認(rèn)證、政務(wù)云、網(wǎng)絡(luò)安全保障等領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。另一方面，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)管理，推動標(biāo)準(zhǔn)落地，加強(qiáng)各類信息化標(biāo)準(zhǔn)的宣貫、培訓(xùn)、應(yīng)用，推動標(biāo)準(zhǔn)符合性測試。
強(qiáng)化信息安全。妥善應(yīng)對潛在風(fēng)險，嚴(yán)守不發(fā)生重大網(wǎng)絡(luò)安全事件的底線。信息安全體系，最重要的是抓住三個關(guān)鍵，即“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵信息資源和關(guān)鍵信息系統(tǒng)”。要以落實信息安全等級保護(hù)制度為抓手，加強(qiáng)對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全防護(hù)；要建立數(shù)據(jù)災(zāi)備中心，健全審查管理制度，加大對信息資源的保護(hù)力度；要建立統(tǒng)一的CA（數(shù)字證書）管理平臺，實現(xiàn)跨業(yè)務(wù)系統(tǒng)的統(tǒng)一身份認(rèn)證，提高關(guān)鍵信息系統(tǒng)的訪問控制能力。
智慧監(jiān)管的管理路徑
回顧監(jiān)管信息化發(fā)展歷程，1999年啟動的政府上網(wǎng)工程是國家層面政務(wù)工作“互聯(lián)網(wǎng)+”的起點，可視為信息化監(jiān)管1.0版，2013年啟動的國家藥品監(jiān)管信息化建設(shè)一期工程等基本實現(xiàn)了2.0版的升級，目前正在建設(shè)的數(shù)據(jù)中心乃至智慧監(jiān)管技術(shù)架構(gòu)等，目的就是監(jiān)管信息化3.0版的轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)真正意義上的智慧監(jiān)管。階段不同、技術(shù)不同、定位不同，所采取的管理體制機(jī)制也應(yīng)當(dāng)隨之升級換代。因此，我們必須強(qiáng)調(diào)智慧監(jiān)管建設(shè)應(yīng)當(dāng)“一手托兩頭”，一頭抓科技、一頭抓管理。兩者如鳥之雙翼、車之兩輪，只有齊頭并進(jìn)，才能相得益彰。從這個意義上講，智慧監(jiān)管必須是“一把手”工程、戰(zhàn)略任務(wù)，而不是某個項目，更不是某個部門的工作。
01
建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制
一要強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。堅持智慧監(jiān)管是“一把手”工程的定位，強(qiáng)化信息化綜合管理部門的協(xié)調(diào)作用，發(fā)揮業(yè)務(wù)部門應(yīng)用需求的主導(dǎo)作用。二要加強(qiáng)技術(shù)把關(guān)。在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，可以分布式、分階段實施，但是必須確保“一張藍(lán)圖繪到底”，強(qiáng)調(diào)所有資金項目安排須經(jīng)技術(shù)部門審核把關(guān)，項目立項前要技術(shù)評價，實施中要加強(qiáng)過程管控，建成后要績效審計。重點審查是否符合規(guī)劃的總體要求、是否采用合適的技術(shù)方案、是否達(dá)到必要的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、是否具備完善的安全策略、是否滿足數(shù)據(jù)共享開放要求等。三要改革管理制度。把制度建設(shè)擺到與項目建設(shè)同樣重要的位置，建立基礎(chǔ)平臺統(tǒng)一管理、數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一管理、建設(shè)資金統(tǒng)一管理、安全防護(hù)統(tǒng)一管理、項目全生命周期管理等制度體系。
02
建立創(chuàng)新引領(lǐng)機(jī)制
推進(jìn)智慧監(jiān)管，必須依靠基于理念創(chuàng)新的管理創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和建設(shè)模式創(chuàng)新。首先，要理念創(chuàng)新，摒棄搭系統(tǒng)、買設(shè)備的舊觀念，拓展互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、大眾創(chuàng)新的新思維。以往的信息化建設(shè)，多是考慮實現(xiàn)某種管理功能，機(jī)械地模擬現(xiàn)有工作流程，而缺乏用戶意識、服務(wù)意識、信息化產(chǎn)品意識，這是不能長久的。其次，要服務(wù)創(chuàng)新，應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)必須以服務(wù)監(jiān)管、服務(wù)基層、服務(wù)群眾為導(dǎo)向，寓管理于服務(wù)之中。只有服務(wù)到位了，應(yīng)用才有活躍度、用戶才有獲得感、管理才能水到渠成。在這方面，一些發(fā)達(dá)國家已走在前列，例如，美國食品藥品管理局的openFDA項目，開放了海量的監(jiān)管數(shù)據(jù)，為產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)、流通提供了豐富的數(shù)據(jù)資源，監(jiān)管與服務(wù)有機(jī)融合。又如，我國很多地方在“智慧城市”建設(shè)中探索的“不讓群眾重復(fù)遞交資料”“最多跑一次”等，也是典型的以服務(wù)為先導(dǎo)。此外，要鼓勵共建、共享、共創(chuàng)。“智慧監(jiān)管”搭平臺，鼓勵基層監(jiān)管部門、研究機(jī)構(gòu)和企業(yè)積極參與，形成合力。尤其是要鼓勵地方結(jié)合自身特色和工作基礎(chǔ)，開展應(yīng)用試點，形成創(chuàng)新“亮點”。
03
建立平臺管理機(jī)制
針對以往信息化建設(shè)中存在系統(tǒng)建設(shè)分散、基礎(chǔ)設(shè)施分散、數(shù)據(jù)資源分散等問題，按照整合共享的思路，強(qiáng)化統(tǒng)一平臺管理，在大平臺上建設(shè)大系統(tǒng)，通過大系統(tǒng)形成大數(shù)據(jù)。將分散的基礎(chǔ)設(shè)施向“監(jiān)管云”進(jìn)行整合，以云平臺為依托，實現(xiàn)對局機(jī)關(guān)和直屬單位信息系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運維；將分散的應(yīng)用系統(tǒng)向統(tǒng)一平臺進(jìn)行整合，實行統(tǒng)一門戶管理、統(tǒng)一用戶管理、統(tǒng)一認(rèn)證管理、統(tǒng)一審計管理和統(tǒng)一備案管理；將分散的數(shù)據(jù)資源向“數(shù)據(jù)中心”整合，統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換接口，統(tǒng)一主數(shù)據(jù)管理，形成覆蓋全國、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的大數(shù)據(jù)資源池。此外，要建立統(tǒng)一的安全防護(hù)體系，對納入云平臺的信息系統(tǒng)實現(xiàn)統(tǒng)一安全防護(hù)。
04
建立人才保障機(jī)制
人才是“智慧監(jiān)管”最重要的戰(zhàn)略資源，是業(yè)務(wù)、技術(shù)、管理深度融合的橋梁。智慧監(jiān)管需要既深入了解監(jiān)管業(yè)務(wù)，又全面掌握信息技術(shù)的復(fù)合型人才。這樣的人才，必須堅持培養(yǎng)和引進(jìn)并重。一方面，充分發(fā)揮現(xiàn)有信息化建設(shè)人才隊伍的作用，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)，鼓勵依托高校、科研機(jī)構(gòu)等研究平臺，進(jìn)行聯(lián)合培養(yǎng)。另一方面，要支持通過任務(wù)外包、產(chǎn)業(yè)合作、學(xué)術(shù)交流等方式，充分利用全社會的專業(yè)人才資源，為智慧監(jiān)管提供技術(shù)保障。
總之，智慧監(jiān)管是全新課題。無論從技術(shù)框架，還是從管理機(jī)制上，都應(yīng)當(dāng)適應(yīng)新形勢、拿出新舉措、力爭新成效。各級食品藥品監(jiān)管部門要強(qiáng)化規(guī)劃和管理的剛性，確?；A(chǔ)設(shè)施和應(yīng)用系統(tǒng)的更新迭代，注重培育基層和典型應(yīng)用創(chuàng)新，實現(xiàn)信息化、數(shù)字化和轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式的深度融合、良性互動。
作者簡介：
黃果，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局信息中心（中國食品藥品監(jiān)管數(shù)據(jù)中心）主任、黨委書記
來源：中國食品藥品監(jiān)管雜志
