發(fā)布日期：2018-01-23
畢井泉來了，很多以前的問題解決了。當下對于CFDA來說，人員短缺和部委統(tǒng)一協(xié)作仍需加強應該是對于改革深入推進過程中兩個最現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。將改革舉措機制化、制度化，將對標先進理念深入監(jiān)管者和被監(jiān)管者的思想與行為，并能上通廟宇，下達江湖，應該是所有人的期待。
在2017年12月31日的新年致辭中，國家食品藥品監(jiān)督管理總局（CFDA）局長畢井泉這樣評價過去一年的食藥監(jiān)系統(tǒng)取得的成果：“解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事”。對于2018年，他這樣期待：新的一年要有新的氣象，更要有新的作為。
作為食藥監(jiān)系統(tǒng)的核心部門，CFDA隨著這位新局長的到來，主動開始了一場正本清源、破舊立新的變革。這場變革由2015年8月國務院印發(fā)《關于改革藥品醫(yī)療器械審評審批制度的意見》，又稱“44號文”拉開大幕。又以2017年10月8日國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》，這一旨在解決改革取得階段性進展之后所遇到的深層次問題的頂層設計性文件為一個新高潮。
2017年是近三年來，CFDA發(fā)布監(jiān)管政策文件數量最多的一年。而大小政策多是在2015年下半年以來藥審乃至藥監(jiān)改革大框架下更有指向性的措施。以“破舊立新”四字形容，此前“破”字當頭，而現(xiàn)在更多的是在“立”字上。這是政策落地應有的樣子。
行業(yè)企盼了很久的愿望終于實現(xiàn)，身處關注焦點位置的CFDA也終于能夠回應企盼，并且以前所未有的改革速度和決心，將藥審乃至藥品監(jiān)管系統(tǒng)的革新從上至下地推行開來。
CFDA這一年，不容易，也不簡單。政策指揮棒的威力被展現(xiàn)地淋漓盡致。這一輪改革直接催生了中國本土的創(chuàng)新藥熱潮，也徹底改變了中國醫(yī)藥行業(yè)的評價標準。
但變化常在，讓變化朝著正向作用不斷行進，不能只靠一個人或者一個部門。將改革舉措機制化、制度化，將對標先進理念深入監(jiān)管者和被監(jiān)管者的思想與行為，并能上通廟宇，下達江湖，應該是所有人的期待，因為天下皆知：改革之路且行且難且堅持。
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激活藥監(jiān)
中國的藥品監(jiān)管面臨著兩個現(xiàn)實。
一個是產業(yè)現(xiàn)實，即“多、小、散、亂”普遍存在于中國醫(yī)藥產業(yè)，這里有超過4000家制藥企業(yè)，近1.3萬家醫(yī)藥批發(fā)企業(yè)和超過40萬家零售藥店，而且它們的發(fā)展水平和規(guī)范程度差異巨大。以藥企為例，由于2000年以前藥品由各省負責審批，標準不一，加之2006年前后的審批“大躍進”，國內現(xiàn)有1.5萬個藥品品種，所對應的批準文號為16.8萬個，同質化嚴重。
其中，有100個以上文號的品種為161個，有50至100個文號的品種為90個，最多的品種文號高達800個以上。而相應的藥品研發(fā)投入，即使到了2016年，全國制藥企業(yè)研發(fā)投入總和仍不及全球最大制藥企業(yè)一家。
這意味著監(jiān)管規(guī)則和標準在制定的時候要考慮如何平衡“產業(yè)現(xiàn)狀”。此前，CFDA的監(jiān)管被批評為“保姆式”監(jiān)管，原因之一便在于此。并且，這樣的產業(yè)現(xiàn)實還意味著巨大的監(jiān)管壓力。
另一個是監(jiān)管現(xiàn)實，即國家財政傾斜力度有限，部門編制很難增加，這意味著要考慮改革所需要的智力和財力支持從哪里獲得以及改革的縱深到何種程度的問題。與此同時，相關部委之間的配合協(xié)作仍然沒有取得更大進展。
兩個現(xiàn)實相互作用之下，CFDA的表現(xiàn)以“穩(wěn)”為主。2013年CFDA由副部級升級為正部級，外界期待被重新點燃。兩年之后，畢井泉出任CFDA局長。
彼時，外界對于這位沒有醫(yī)藥專業(yè)背景的新局長的最大好奇和期待就是：他會改變中國藥品監(jiān)管的現(xiàn)狀嗎？
CFDA官網顯示，畢井泉1955年9月出生，1982年2月北京大學經濟學系畢業(yè)，后進修為北京大學中國經濟研究中心高級管理人員工商管理碩士。在出任CFDA局長之前，擔任國務院副秘書長7年，并有在發(fā)改委系統(tǒng)工作26年的經歷，職位至發(fā)改委副主任。
這是一張對于中國醫(yī)藥行業(yè)參與者來說比較陌生的面孔，但現(xiàn)在卻可能會被永遠銘記。因為他的到來激活了CFDA，進而激活了整個中國醫(yī)藥產業(yè)。
在2016年10月底，CFDA曾召集12家本土藥企企業(yè)家進行了一次內部座談，CFDA局長畢井泉、副局長吳湞、副局長、藥品安全總局孫咸澤、化藥注冊司司長王立豐、審核查驗中心主任丁建華、藥品審評中心主任許嘉齊等12名總局相關領導出席。
畢井泉在會上鼓勵在座企業(yè)將自己在國際注冊實踐中的經驗與CFDA分享，以緩解CFDA人力有限的情況。CFDA各個部門都在加班加點，從一個層面印證了，隨著這位新局長的到來和藥監(jiān)新政的頒布，他們在主客觀因素的刺激下都行動了起來。
經過兩年多的改革實踐，可以總結出畢井泉執(zhí)掌下的新時期CFDA監(jiān)管思路的五個特點：明確企業(yè)作為責任主體的身份，監(jiān)管方逐漸退回至規(guī)則制定者的角色；逐步建立基于風險的藥品監(jiān)管體系，強調事中和事后管理；明確鼓勵創(chuàng)新、提高藥品質量的政策取向，嚴懲違法違規(guī)行為；逐步建立公開、透明的溝通機制，強調業(yè)界和社會參與；加速與國際監(jiān)管標準接軌。
這些都在釋放一個信號：回到藥品監(jiān)管的本質—保證藥品安全、有效、質量可控。在2017年8月召開的第十一屆藥典委員會成立大會暨第一次全體會議上，畢井泉主動拋出了“為什么要改革？”和“怎么改革？”兩個問題。
為什么要改革？“一是藥品可及性基本解決，但質量療效上有差距。二是藥品研發(fā)、生產、經銷生態(tài)出了問題。研發(fā)中數據不真實、不完整的現(xiàn)象；生產加工過程中擅自更改工藝、摻雜使假、偷工減料的現(xiàn)象，數據不完整、不真實、不可靠、不可溯源的現(xiàn)象；經銷過程中夸大宣傳、無科學依據地亂吹牛的現(xiàn)象，屢見不鮮，屢禁不止。三是審評和監(jiān)管力量薄弱。與制藥產業(yè)的迅猛發(fā)展相比，我們的監(jiān)管隊伍人員嚴重缺乏，能力不足，難以實施有效監(jiān)管，漏洞死角很多。對存在的問題認識到了，但解決起來困難重重，心有余力不足。四是申請積壓，效率低下。這是前三個問題交織的必然結果。”畢井泉說。
怎么改革？畢井泉列出了四個核心政策文件和兩個關鍵工作。四個文件分別為2015年8月國務院印發(fā)的《關于改革藥品醫(yī)療器械審評審批制度的意見》、2016年2月國務院辦公廳印發(fā)的《關于開展仿制藥質量和療效一致性評價的意見》、2017年2月國務院印發(fā)的《“十三五”國家藥品安全規(guī)劃》、2017年7月由中央全面深化改革領導小組審議通過、10月08日國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》。兩個關鍵工作則是2015年11月全國人大常委會批準10個省市開展藥品上市許可持有人制度試點和2016年6月經國務院批準CFDA加入國際人用藥品注冊技術協(xié)調會（ICH）。
“改革總體目標就是與國際接軌”，畢井泉說，“藥品上市的基本標準就是新藥要‘全球新’，仿制藥要與原研藥質量療效一致。而改革既包括今后上市藥品如何審評審批，也包括對以前批準上市藥品的評價和清理。規(guī)定期限通不過評價的要退市。長期不生產的、自行改變工藝的、沒有履行上市后研究和藥物警戒責任的、安全性有效性質量穩(wěn)定性存在問題的，要清理、糾正，性質嚴重的要退市。”
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階段性成果
畢井泉來了，很多以前的問題解決了。
2017年6月22日，在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議上，畢井泉作為CFDA局長就國務院藥品管理情況做報告。在報告中，藥品審評審批制度改革被單列為第二部分，關鍵詞是成效，共有六個內容：基本消除了藥品注冊申請積壓；一批新藥優(yōu)先獲準上市；開展仿制藥質量和療效一致性評價；提高藥物臨床研究質量；提高審評審批透明度；開展藥品上市許可持有人制度試點。
據畢井泉介紹，截至報告期內，等待審評的藥品注冊申請已由2015年高峰時的22000件降至6000件，化學藥和疫苗臨床試驗申請、中藥各類注冊申請已實現(xiàn)按時限審評。而根據2017年12月23日，CFDA副局長孫咸澤在2017年北京藥學年會上公布的最新消息，等待審評的藥品注冊申請減少至不到4000件，“我們可以宣布，藥品注冊申請積壓問題，已經基本上解決”。
通過建立優(yōu)先審評制度，一批“全球新”藥物獲準進入臨床，一批創(chuàng)新藥物和臨床急需藥物獲準上市。根據孫咸澤公布的數字，目前已經有353個藥品注冊申請被納入了優(yōu)先審評通道，其中40個是兒童用藥。
而關于一致性評價工作，畢井泉在報告中表示，已發(fā)布配套文件19個，受理仿制藥參比制劑備案5111個。根據官方數字，目前配套文件共發(fā)布25個，受理的仿制藥一致性評價品種為70個，仿制藥參比制劑更高達近6000個，并且在持續(xù)增加中，BE備案已經有289個。
對于臨床試驗管理，畢井泉指出，通過2015年7月以來的臨床試驗數據核查，對203個注冊品種、463家臨床試驗機構開展現(xiàn)場檢查，對其中涉嫌數據造假的27個品種、11個臨床試驗機構及合同研究組織(CRO)予以立案調查，企業(yè)自查主動撤回和核查不予批準的注冊申請1323個。
而對于過去一年，從孫咸澤的表述可以看出CFDA繼續(xù)維持重拳：185個檢查組，313個藥品注冊申請中的藥物臨床實驗數據被核查，其中35個注冊申請不予通過，包括臨床機構和CRO在內的11個單位被立案查處。
審評審批透明度提高的依據則是，藥品注冊的受理、技術審評、產品檢驗和現(xiàn)場檢查標準與相關技術要求都已全面公開，截至報告期內已發(fā)布11期批準上市藥品公告，并已從2016年10月起公開新藥綜合審評報告。而關于上市許可持有人制度的最新進展，據孫咸澤介紹，截至12月23日，CFDA一共收到注冊申請560個，目前正在向全國人大申請，將MAH制度全國攤開，“所有的持有批準證號的企業(yè)，都可以作為上市許可持有人”。
在上述內部座談會上，一位與會的本土藥企創(chuàng)始人這樣說到：“其實越嚴格，企業(yè)越努力。每個企業(yè)都希望不被管，但好的監(jiān)管可以幫企業(yè)，只要政策條例是持續(xù)的。”將改革成果保留下來已經在CFDA和業(yè)界之間成為共識，而方式就是把要求上升為制度和標準，乃至法律。這也是畢井泉所做報告的第一部分內容。
在藥品研發(fā)和注冊管理方面，CFDA已經頒布10多個配套文件和120余個技術指導原則，形成以藥品注冊管理辦法為核心的注冊管理制度體系，同時還設立優(yōu)先審評、特殊審評通道，加速創(chuàng)新藥、臨床急需藥品的審評審批。此外，開展藥品上市前生產現(xiàn)場檢查、臨床試驗數據自查核查已經成為常規(guī)動作，打擊研究數據造假，保障研究結果的真實性和可靠性。
在加強藥品生產監(jiān)管方面，中藥材生產質量管理規(guī)范(GAP)認證被正式取消，而藥品生產管理規(guī)范（GMP）認證職責也正式下放到省級層面，從而讓CFDA可以將監(jiān)管資源用以加強現(xiàn)場檢查和抽樣檢驗，強化事中事后監(jiān)管。在加強藥品流通監(jiān)管方面，實施藥品經營質量管理規(guī)范(GSP)認證，探索建立以企業(yè)為主體的藥品追溯體系。
在加強藥品監(jiān)管法規(guī)制度建設方面，以中國藥典和局頒、部頒標準為主要內容的國家藥品標準體系已完成建立?，F(xiàn)行2015年版中國藥典涵蓋中藥、化學藥、生物制品和藥用輔料等標準，增加和修訂了主要檢測方法應用指導原則。由此為全面控制藥品質量奠定標準基礎，更重要的是建立起以藥品管理法為核心的藥品安全法律法規(guī)制度體系。
第十一屆藥典委員會成立大會暨第一次全體會議上，畢井泉把“充分認識藥品標準的極端重要性”放在了講話的第一部分，其中他引用了一句話——“誰制定標準，誰就擁有話語權；誰掌握標準，誰就占據制高點”，用以闡述標準對于產品質量的決定性作用。
在新一屆藥典委員會成立、2020年版藥典全面啟動編制的當口，畢井泉跟與會者強調編制藥典的目的是“鼓勵好藥、淘汰差藥、識別劣藥假藥”，“在藥典修訂中體現(xiàn)改革成果，為改革創(chuàng)新服務，因為2015年以來，改革已不限于審評審批，逐步拓展為藥品監(jiān)管制度的全面變革”。
“推動修訂藥品管理法等法律法規(guī)”正是下一步藥監(jiān)工作的重點之一。藥品管理法修訂已列入第十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃，并且在2013年就已正式啟動。在畢井泉的陳述中，進一步加強過程監(jiān)管、強化企業(yè)主體責任、完善與藥品違法行為危害后果和惡劣影響相匹配的懲處措施都會作為修訂建議內容提交全國人大審議。
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挑戰(zhàn)
結合畢井泉在2016年10月內部座談會上的發(fā)言以及2017年6月向全國人大常委會所做的報告分析下會發(fā)現(xiàn)，當下對于CFDA來說，人員短缺和部委統(tǒng)一協(xié)作仍需加強應該是對于改革深入推進過程中兩個最現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。
在報告中，畢井泉指出，目前食品藥品審核查驗中心（CFDI）編制和全國具備資質的專職檢查員相對較少，與監(jiān)管600多家臨床試驗機構、4000多家藥品生產企業(yè)、在產和進口5萬?6萬個藥品批準文號的任務相比，力量總體不足?；鶎颖O(jiān)管隊伍專業(yè)人員少，難以適應藥品物流、分銷、零售監(jiān)管需要。而在2017年兩會期間，畢井泉在“兩會部長通道”接受采訪時表示，藥品審評中心（CDE）人數過少是導致新藥在中國上市慢的主要原因之一。
針對這一問題，現(xiàn)在的解決方案是讓CDE和CFDI通過政府購買第三方服務的形式，向社會招聘專業(yè)人才。就在2018年1月，兩個部門相繼發(fā)布辦公地點搬遷的消息，原因正是為即將擴張的人員規(guī)模準備更大的辦公空間。然而，CFDA能提供給醫(yī)藥專業(yè)背景的人才的薪酬相較于企業(yè)仍存在很大差距。畢井泉在座談會上透露：“現(xiàn)在編制之外的人，都是按市場價招聘的。但是即使是市場價，實際上我們出的價并不高。”
而對于大批新藥進入臨床階段所面臨的資源、效率和質量問題，以及即將上市的一批新藥和通過仿制藥一致性評價的品種在上市后所面臨的醫(yī)保報銷和招標采購的潛在擔憂，CFDA顯然需要其他部委的協(xié)作和支持。效率和回報是參與座談會的所有藥企負責人發(fā)言中都會強調的關注焦點。
2016年6月21日全國食品藥品監(jiān)管工作座談會暨仿制藥一致性評價工作會議上，畢井泉在講話的最后這樣說到：“藥品是治病救命的特殊商品，是各國監(jiān)管最為嚴格的產品，核心的問題是不能有半點虛假。企業(yè)必須為自己的產品質量安全負責，對企業(yè)的生死存亡負責。監(jiān)管部門必須認真負責，對人民健康負責。這方面我們是有血的代價的。2015年7月22日開展的臨床數據核查，為期近一年，應當認真總結一下有哪些問題？企業(yè)、CRO、試驗基地、監(jiān)管部門包括省局、總局有哪些責任？有哪些教訓值得汲取？歸結起來就是一條：監(jiān)管者與被監(jiān)管者，都必須樹立誠實守信的風氣。決不能為了企業(yè)利益，為了地方經濟發(fā)展弄虛作假，或對弄虛作假行為視而不見。否則，我們就是對人民犯罪。誠實守信就是回歸科學，只有回歸科學，才有藥品的安全有效，才能讓人民群眾放心，我們才真正算是履職盡責。”
雖然這次講話發(fā)生的時間已經過去一年有余，但它仍然是理解當下中國藥監(jiān)改革的一個合適注腳，也提醒著每個參與改革的人應有的姿態(tài)。
來源： E藥經理人
