為貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)要求，鞏固機(jī)構(gòu)改革成果，構(gòu)建更加科學(xué)系統(tǒng)完備的經(jīng)營者集中審查法律體系，市場監(jiān)管總局在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、整合完善現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，制定出臺(tái)《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》是經(jīng)營者集中反壟斷審查制度健全完善的重要里程碑，為保護(hù)市場公平競爭，營造寬松便捷的市場準(zhǔn)入環(huán)境和有利于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的競爭環(huán)境，提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。
一、起草背景
經(jīng)營者集中反壟斷審查制度是《反壟斷法》的重要組成部分?！斗磯艛喾ā穼?shí)施以來，經(jīng)營者集中審查制度不斷完善，國務(wù)院制定了《關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》1部行政法規(guī)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)制定了《經(jīng)營者集中申報(bào)辦法》《經(jīng)營者集中審查辦法》《金融業(yè)經(jīng)營者集中申報(bào)營業(yè)額計(jì)算辦法》《未依法申報(bào)經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法》《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》等5部部門規(guī)章、《關(guān)于評估經(jīng)營者集中競爭影響的暫行規(guī)定》《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件適用標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》等8件規(guī)范性文件、《經(jīng)營者集中案件審查工作規(guī)則》等10件內(nèi)部工作規(guī)則和28件專用文書，形成了較為完備的法律規(guī)則體系。經(jīng)營者集中反壟斷審查工作取得明顯成效，“十三五”時(shí)期，收到經(jīng)營者集中申報(bào)2159件（總局成立以來1380件），審結(jié)2023件（總局成立以來1282件），附加限制性條件批準(zhǔn)22件（總局成立以來13件）；查處違法實(shí)施經(jīng)營者集中案件53件（總局成立以來41件），貫徹新發(fā)展理念，有力保護(hù)了市場公平競爭，助力企業(yè)優(yōu)化重組和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，維護(hù)了消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。
黨的十九屆四中全會(huì)明確提出健全反壟斷審查制度?，F(xiàn)行經(jīng)營者集中反壟斷審查法律規(guī)定較為分散，部分條款不能適應(yīng)當(dāng)前工作需要，有的需要與總局相關(guān)規(guī)定加強(qiáng)銜接，有必要在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、梳理整合現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，制定《規(guī)定》，構(gòu)建更加科學(xué)系統(tǒng)完備的制度框架，為加強(qiáng)和改進(jìn)經(jīng)營者集中反壟斷審查提供法治保障。
二、指導(dǎo)思想和起草原則
市場監(jiān)管總局堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨和國家機(jī)構(gòu)改革精神，全面落實(shí)黨的十九大提出的“打破行政性壟斷，防止市場壟斷”和十九屆四中全會(huì)健全反壟斷審查制度的戰(zhàn)略部署，圍繞建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求，著力健全反壟斷審查制度，提升執(zhí)法的專業(yè)化規(guī)范化法治化水平，實(shí)現(xiàn)反壟斷工作優(yōu)化協(xié)同高效，推動(dòng)構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。在《規(guī)定》起草過程中，市場監(jiān)管總局堅(jiān)持“服務(wù)發(fā)展、統(tǒng)一規(guī)范、問題導(dǎo)向、開門立法”的十六字方針。
（一）堅(jiān)持服務(wù)發(fā)展。深入落實(shí)國務(wù)院“放管服”改革要求，服務(wù)市場監(jiān)管工作大局，進(jìn)一步優(yōu)化和規(guī)范經(jīng)營者集中反壟斷審查制度。增加委托地方執(zhí)法條款，優(yōu)化審查程序，便利經(jīng)營者申報(bào)、提高審查效率，大幅壓縮調(diào)查時(shí)間，增強(qiáng)經(jīng)營者集中反壟斷執(zhí)法透明度和可預(yù)期性，降低企業(yè)制度性交易成本，服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
（二）堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)范。原經(jīng)營者集中反壟斷審查法律規(guī)定較為分散，涉及4部部門規(guī)章和2部規(guī)范性文件，且部分條款不能適應(yīng)工作需要。起草工作全面貫徹落實(shí)黨和國家機(jī)構(gòu)改革精神，整合現(xiàn)有分散的規(guī)章和規(guī)范性文件，統(tǒng)一審查規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法行政提供清晰指引。加強(qiáng)與市場監(jiān)管相關(guān)規(guī)定銜接，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，提升市場監(jiān)管的整體效能。
（三）堅(jiān)持問題導(dǎo)向。《反壟斷法》實(shí)施十二年來，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在經(jīng)營者集中審查方面積累了較為豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，對一些疑難問題形成了符合中國市場環(huán)境特點(diǎn)、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的思路和做法。《規(guī)定》注重總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，對執(zhí)法實(shí)踐中反映的問題作出針對性回應(yīng)和解決，進(jìn)一步明確審查的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，澄清疑問、統(tǒng)一認(rèn)識，增強(qiáng)法律制度的科學(xué)性和可操作性，回應(yīng)社會(huì)期待。
（四）堅(jiān)持開門立法。認(rèn)真聽取政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、市場主體、專家學(xué)者和中外律所等各方意見，充分保障相關(guān)方知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，匯集各方智慧，切實(shí)提高立法質(zhì)量。研究借鑒成熟市場經(jīng)濟(jì)國家經(jīng)驗(yàn)，通過國際合作和專題研究，吸收經(jīng)營者集中反壟斷審查的理論研究最新成果，確保制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性和前瞻性。
三、起草過程和制度設(shè)計(jì)
2019年10月，市場監(jiān)管總局啟動(dòng)《規(guī)定》起草工作。在整合商務(wù)部《經(jīng)營者集中申報(bào)辦法》《經(jīng)營者集中審查辦法》《未依法申報(bào)經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法》《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》4部部門規(guī)章及《關(guān)于評估經(jīng)營者集中競爭影響的暫行規(guī)定》《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件適用標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》2部規(guī)范性文件的基礎(chǔ)上，形成《規(guī)定》征求意見稿，于2020年1月7日至2月7日在中國法制信息網(wǎng)和市場監(jiān)管總局官網(wǎng)征求社會(huì)公眾意見，同時(shí)書面征求國務(wù)院反壟斷委員會(huì)成員單位、總局各司局、各省級市場監(jiān)管部門意見。2020年2月至6月，市場監(jiān)管總局對相關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、國內(nèi)外企業(yè)、機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所及個(gè)人提交的意見反饋進(jìn)行逐條深入研究論證，對《規(guī)定》草案反復(fù)修改完善，形成了《規(guī)定》并經(jīng)批準(zhǔn)頒布實(shí)施。
《規(guī)定》著眼于規(guī)范經(jīng)營者集中反壟斷審查執(zhí)法、促進(jìn)市場主體依法合規(guī)經(jīng)營進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。《規(guī)定》共六十五條，既總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，又注重解決現(xiàn)實(shí)問題，主要圍繞五方面內(nèi)容進(jìn)行制度設(shè)計(jì)：
（一）增強(qiáng)制度系統(tǒng)性?！兑?guī)定》整合了原有部門規(guī)章和規(guī)范性文件內(nèi)容，梳理了經(jīng)營者集中反壟斷審查的實(shí)體和程序規(guī)定，內(nèi)容涵蓋經(jīng)營者集中申報(bào)、審查、限制性條件的監(jiān)督和實(shí)施、違法實(shí)施經(jīng)營者集中調(diào)查全流程，整合各流程共性內(nèi)容，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序，增加總則、法律責(zé)任和附則三章，建立了系統(tǒng)完備的經(jīng)營者集中審查制度，有利于進(jìn)一步完善反壟斷立法體系，也為市場主體依法開展經(jīng)營者集中提供更多便利。
（二）強(qiáng)調(diào)執(zhí)法統(tǒng)一性。在現(xiàn)行反壟斷法律框架下，經(jīng)營者集中審查為中央事權(quán)，由市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)統(tǒng)一執(zhí)法。2018年機(jī)構(gòu)改革以來，市場監(jiān)管總局已就壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和濫用行政權(quán)力排除、限制競爭三類行為處理建立普遍授權(quán)的調(diào)查機(jī)制，形成國家和省兩級執(zhí)法機(jī)制，對提高反壟斷執(zhí)法效能，維護(hù)市場公平競爭發(fā)揮了重要作用。《規(guī)定》明確市場監(jiān)管總局可以委托省級市場監(jiān)管部門實(shí)施經(jīng)營者集中審查，為今后在有條件的地區(qū)開展委托執(zhí)法試點(diǎn)提供法律依據(jù)，有利于充分調(diào)動(dòng)地方積極性，發(fā)揮地方力量共同做好反壟斷工作，促進(jìn)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)縱向深度融合。
（三）提高法律確定性?！兑?guī)定》適應(yīng)實(shí)踐需要，總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確經(jīng)營者集中審查制度中的實(shí)體性判斷標(biāo)準(zhǔn)，包括控制權(quán)判斷因素、營業(yè)額計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、簡易案件適用情形、評估經(jīng)營者集中競爭影響和附加限制性條件承諾方案的考慮因素、買方先行等特殊制度的適用情形、義務(wù)人履行義務(wù)的總體要求、受托人的資格要求、剝離買方要求、剝離完成前義務(wù)人的相關(guān)義務(wù)、受托人職責(zé)、違法實(shí)施經(jīng)營者集中的主要情形等，增強(qiáng)了法律的可操作性，既有利于執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中把握尺度，也有利于市場主體開展合規(guī)工作。
（四）提升程序規(guī)范性。《規(guī)定》對經(jīng)營者集中審查中的執(zhí)法程序作了優(yōu)化和細(xì)化，進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法透明度，提高執(zhí)法效能，也為經(jīng)營者提供更加清晰的指引，包括增加申報(bào)指導(dǎo)條款；明確審查過程中補(bǔ)充文件、資料的義務(wù)，受托人的選任程序，剝離時(shí)限和程序，限制性條件的變更和解除程序；大幅縮短調(diào)查違法實(shí)施經(jīng)營者集中時(shí)間，細(xì)化違法實(shí)施經(jīng)營者集中的調(diào)查程序要求；明確剝離業(yè)務(wù)達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)作為一項(xiàng)新的集中進(jìn)行申報(bào)；理順剝離買方評估與集中申報(bào)的關(guān)系；對未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營者集中調(diào)查程序作了原則性規(guī)定等。
（五）強(qiáng)化制度威懾性?！兑?guī)定》以《反壟斷法》《行政許可法》《行政處罰法》等法律為依據(jù)，專章規(guī)定經(jīng)營者集中申報(bào)、審查、附條件監(jiān)督執(zhí)行和違法實(shí)施集中調(diào)查處理等程序中涉及的法律責(zé)任相關(guān)內(nèi)容，在規(guī)章有權(quán)規(guī)定的法律責(zé)任范圍內(nèi)增加對個(gè)別行為的行政處罰，強(qiáng)化法律約束，增強(qiáng)法律威懾效果。主要包括規(guī)定申報(bào)人隱瞞情況、提供虛假材料的法律責(zé)任；對未按要求履行職責(zé)的受托人增加處以罰款的法律責(zé)任；增加剝離業(yè)務(wù)買方的法律責(zé)任等。
四、主要修訂內(nèi)容
總體看，相較于《經(jīng)營者集中申報(bào)辦法》等4部部門規(guī)章和2部規(guī)范性文件的有關(guān)內(nèi)容，《規(guī)定》的主要變化有十個(gè)方面：
（一）強(qiáng)調(diào)平等對待所有經(jīng)營者。
隨著我國反壟斷執(zhí)法力度的加大，尤其是一些外國企業(yè)成為反壟斷調(diào)查和處罰的對象，國際上出現(xiàn)了一種聲音，質(zhì)疑中國反壟斷執(zhí)法是專門對付外國企業(yè)的，即存在所謂的“選擇性執(zhí)法”和通過反壟斷來實(shí)現(xiàn)貿(mào)易保護(hù)和投資保護(hù)的問題。與其他兩部反壟斷部門規(guī)章相同，《規(guī)定》在總則第五條明確，“市場監(jiān)管總局開展經(jīng)營者集中反壟斷審查工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)平等對待所有經(jīng)營者”。這一規(guī)定既是依法行政的必然要求，也重申和體現(xiàn)了對待內(nèi)資和外資、國有與民營、大公司與中小企業(yè)一視同仁的執(zhí)法原則，有利于消除外界誤解，增進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)與各方互信，完善各類市場主體公平競爭的法治環(huán)境。
（二）委托開展經(jīng)營者集中審查。
依照《反壟斷法》規(guī)定，經(jīng)營者集中審查屬于中央事權(quán)，由市場監(jiān)管總局負(fù)責(zé)執(zhí)法工作，不能像《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》《禁止濫用市場支配地位暫行規(guī)定》一樣授權(quán)地方市場監(jiān)管部門實(shí)施經(jīng)營者集中審查。近年來，經(jīng)營者集中申報(bào)案件數(shù)量逐年增加，2019年審結(jié)案件465件，較2015年增長40%，中央層面執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員和力量不足的矛盾日益突出。依照《行政許可法》的規(guī)定，《規(guī)定》明確市場監(jiān)管總局根據(jù)工作需要，可以委托省、自治區(qū)、直轄市市場監(jiān)管部門實(shí)施經(jīng)營者集中審查，充分調(diào)動(dòng)地方力量共同做好經(jīng)營者集中審查工作，進(jìn)一步形成工作合力，提高審查效率。委托實(shí)施審查，被委托的行政機(jī)關(guān)應(yīng)以市場監(jiān)管總局的名義實(shí)施審查并作出審查決定，市場監(jiān)管總局對被委托機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，相關(guān)法律責(zé)任由市場監(jiān)管總局承擔(dān)?！兑?guī)定》出臺(tái)后，總局將在部分有條件的地區(qū)開展先行先試，進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)營者集中審查執(zhí)法機(jī)制。
（三）明確審查實(shí)體性判斷標(biāo)準(zhǔn)。
《反壟斷法》實(shí)施以來，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審結(jié)經(jīng)營者集中案件超過3000件，其中禁止2件，附加限制性條件批準(zhǔn)48件，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，就審查中的一些重點(diǎn)問題形成了較為清晰的思路。為提高經(jīng)營者集中審查的規(guī)范性和科學(xué)性，并提供更加清晰的指引，《規(guī)定》明確和細(xì)化了經(jīng)營者集中申報(bào)、審查和調(diào)查中涉及的實(shí)體性判斷標(biāo)準(zhǔn)：
一是明確控制權(quán)的判斷因素。控制權(quán)是經(jīng)營者集中審查制度的核心概念之一。根據(jù)《反壟斷法》第二十條，經(jīng)營者是否取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定影響（以下統(tǒng)稱為控制權(quán)）是判斷一項(xiàng)交易是否構(gòu)成經(jīng)營者集中的標(biāo)準(zhǔn)?！斗磯艛喾ā分械目刂茩?quán)與公司法或者證券法所稱的控制在內(nèi)涵和外延上均有所不同，是指經(jīng)營者對其他經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)或者重大經(jīng)營決策具有或者可能具有決定性影響的權(quán)利或者狀態(tài)，包括直接和間接、單獨(dú)和共同、積極和消極的控制權(quán)，也包括控制的權(quán)利和事實(shí)狀態(tài)。實(shí)踐中，控制權(quán)的情形和形式復(fù)雜多樣。《規(guī)定》在梳理法律制度、總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，列舉了判斷控制權(quán)應(yīng)當(dāng)考慮的因素，包括交易目的及計(jì)劃、交易前后股權(quán)結(jié)構(gòu)及變化、股東大會(huì)和董事會(huì)表決事項(xiàng)及表決機(jī)制、高級管理人員任免機(jī)制、股東和董事間是否存在一致行動(dòng)等特殊關(guān)系、經(jīng)營者之間是否存在重大商業(yè)關(guān)系或合作協(xié)議等。在判斷經(jīng)營者之間是否存在控制關(guān)系時(shí)，需要根據(jù)實(shí)際情況，對上述因素進(jìn)行綜合分析和考慮。
二是明確評估競爭影響的考慮因素。《反壟斷法》第二十七條規(guī)定了審查經(jīng)營者集中應(yīng)當(dāng)考慮的六項(xiàng)因素。《規(guī)定》在《關(guān)于評估經(jīng)營者集中競爭影響的暫行規(guī)定》基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)營者集中審查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確了經(jīng)營者集中競爭損害的分析思路，并對《反壟斷法》規(guī)定的六項(xiàng)考慮因素逐一進(jìn)行細(xì)化。在競爭損害的分析思路方面，《規(guī)定》第二十五條體現(xiàn)了經(jīng)營者集中競爭損害理論中的單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)，即：經(jīng)營者是否通過集中單獨(dú)或共同排除、限制相關(guān)市場競爭，評估相應(yīng)的單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)時(shí)，需要考慮參與集中經(jīng)營者排除、限制競爭的能力、動(dòng)機(jī)和可能性。涉及上下游或關(guān)聯(lián)市場等兩個(gè)以上相關(guān)市場時(shí)，單邊效應(yīng)和協(xié)調(diào)效應(yīng)具體表現(xiàn)為經(jīng)營者利用在一個(gè)或者多個(gè)市場的控制力，排除、限制其他市場的競爭。在審查經(jīng)營者集中考慮因素方面，《規(guī)定》第二十六條至第三十條對市場控制力、市場集中度、市場進(jìn)入、技術(shù)進(jìn)步、消費(fèi)者福利、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等考慮因素逐項(xiàng)細(xì)化，為評估經(jīng)營者集中競爭影響提供了更加規(guī)范、清晰的指引。需要明確的是，第二十六條至第三十條各條中詳細(xì)列舉了可以用于評估的具體內(nèi)容，但在審查實(shí)踐中并不是必須評估每條中的所有內(nèi)容，而是需要根據(jù)個(gè)案實(shí)際情況確定。
三是細(xì)化營業(yè)額計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。我國采用經(jīng)營者集中事前申報(bào)制度。經(jīng)營者營業(yè)額的計(jì)算關(guān)系到一項(xiàng)集中是否需要在事前強(qiáng)制申報(bào)，以及未申報(bào)是否需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，是經(jīng)營者集中審查制度的重要內(nèi)容。我們在總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、借鑒歐盟等其他司法轄區(qū)規(guī)定、吸收總局相關(guān)司局及公眾意見的基礎(chǔ)上，對營業(yè)額的計(jì)算方式進(jìn)行了整合和優(yōu)化，進(jìn)一步明確經(jīng)營者營業(yè)額應(yīng)當(dāng)包含申報(bào)時(shí)與經(jīng)營者有控制關(guān)系的所有經(jīng)營者。同時(shí)，金融業(yè)經(jīng)營者營業(yè)額的計(jì)算，按照《金融業(yè)經(jīng)營者集中申報(bào)營業(yè)額計(jì)算辦法》執(zhí)行。
（四）完善審查程序性規(guī)定。
一是明確申報(bào)義務(wù)人范圍。申報(bào)義務(wù)人的范圍關(guān)系到經(jīng)營者是否需要因未依法申報(bào)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。現(xiàn)行制度中雖然有申報(bào)義務(wù)人概念，但未對申報(bào)義務(wù)人的具體范圍作明確規(guī)定。為進(jìn)一步厘清概念、明確權(quán)責(zé)，《規(guī)定》明確申報(bào)義務(wù)人范圍，即通過合并方式實(shí)施的經(jīng)營者集中，合并各方均為申報(bào)義務(wù)人；其他情形的經(jīng)營者集中，取得控制權(quán)或者能夠施加決定性影響的經(jīng)營者為申報(bào)義務(wù)人。一項(xiàng)集中有多個(gè)申報(bào)義務(wù)人的，可以委托一個(gè)申報(bào)義務(wù)人申報(bào)，但是被委托的申報(bào)義務(wù)人未申報(bào)的，其他申報(bào)義務(wù)人不能免除申報(bào)義務(wù)。
二是明確簡易案件適用情形?！斗磯艛喾ā穼?shí)施以來審結(jié)的經(jīng)營者集中案件中，簡易案件的數(shù)量約占80%。為進(jìn)一步提高經(jīng)營者集中反壟斷審查效率，減輕申報(bào)人經(jīng)營者集中申報(bào)負(fù)擔(dān)，《規(guī)定》在總結(jié)簡易案件申報(bào)和審查實(shí)踐的基礎(chǔ)上，完善了經(jīng)營者集中簡易案件的適用情形，進(jìn)一步明晰了簡易案件適用及除外情形，為申報(bào)人提供更加明確的指導(dǎo)。例如：《規(guī)定》第十七條第（一）項(xiàng)將橫向、縱向、混合集中情形下的市場份額標(biāo)準(zhǔn)歸入同一項(xiàng)，明確適用簡易案件程序須同時(shí)滿足3種市場份額情形；第十八條第（一）項(xiàng)增加了“市場份額之和大于百分之十五”的限定條件，明確共同控制變單獨(dú)控制的橫向集中須同時(shí)滿足橫向集中的市場份額標(biāo)準(zhǔn)，否則不視為簡易案件。需要說明的是，《規(guī)定》生效后，《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件申報(bào)的指導(dǎo)意見（試行）》仍然有效，申報(bào)人可以繼續(xù)根據(jù)該指導(dǎo)意見提交申報(bào)文件、資料，履行有關(guān)申報(bào)義務(wù)。
三是完善限制性條件監(jiān)督執(zhí)行的流程。《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》共7章32條，內(nèi)容較為繁雜。《規(guī)定》對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了整合與簡化，對履行義務(wù)的總體性要求及監(jiān)督執(zhí)行方式、受托人選任程序及要求、剝離時(shí)限及買方要求、受托人職責(zé)、限制性條件變更和解除等進(jìn)行了重新梳理和整合，進(jìn)一步簡化語言表述，增強(qiáng)規(guī)定的邏輯性和可操作性。
四是進(jìn)一步明確剝離和集中申報(bào)程序的銜接?！兑?guī)定》第四十一條規(guī)定，在限制性條件的執(zhí)行過程中，剝離買方和相關(guān)協(xié)議均應(yīng)事先獲得市場監(jiān)管總局批準(zhǔn)。同時(shí)，買方購買剝離業(yè)務(wù)也可能達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，需要依法進(jìn)行經(jīng)營者集中申報(bào)。盡管限制性條件監(jiān)督執(zhí)行和經(jīng)營者集中審查的執(zhí)法機(jī)構(gòu)都是市場監(jiān)管總局，但上述兩個(gè)程序?qū)徍藘?nèi)容不同，相互獨(dú)立，不能相互替代。《規(guī)定》第四十二條進(jìn)一步明確剝離業(yè)務(wù)達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)作為一項(xiàng)新的集中進(jìn)行申報(bào)，理順剝離買方評估與集中申報(bào)的關(guān)系，并確保剝離不會(huì)帶來新的競爭問題。
（五）完善變更或解除限制性條件的規(guī)定。
對于附加限制性條件案件而言，條件的期限和解除方式直接影響義務(wù)人實(shí)際履行義務(wù)的時(shí)間以及限制性條件到期后義務(wù)人的經(jīng)營和業(yè)務(wù)安排等，是限制性條件的關(guān)鍵部分，也是義務(wù)人和執(zhí)法機(jī)構(gòu)磋商的重點(diǎn)?！兑?guī)定》第四十六條明確了審查決定應(yīng)規(guī)定附加限制性條件的期限，并對解除限制性條件的四類情形分別作出規(guī)定，有利于進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法和指引經(jīng)營者守法。
四類解除情形在對義務(wù)人的要求、解除程序、審查重點(diǎn)等方面有所不同。期限屆滿自動(dòng)解除和義務(wù)履行完成自動(dòng)解除需經(jīng)市場監(jiān)管總局核查確認(rèn)，相關(guān)期限還可能因義務(wù)人存在違反審查決定情形延長。對于期限屆滿評估解除和決定生效期間變更或解除，市場監(jiān)管總局需進(jìn)行評估并決定是否解除。評估期間，義務(wù)人仍需履行相關(guān)限制性條件。在評估中，市場監(jiān)管總局主要考慮集中交易方是否發(fā)生重大變化、相關(guān)市場競爭狀況是否發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化、實(shí)施限制性條件是否無必要或不可能等因素。市場監(jiān)管總局決定解除限制性條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布?！兑?guī)定》對相關(guān)內(nèi)容予以明確，進(jìn)一步提高了程序透明度和義務(wù)人可預(yù)期性。
（六）規(guī)范受托人工作制度。
《規(guī)定》在梳理整合原有規(guī)定并總結(jié)執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立了較為完善的受托人工作制度。
一是規(guī)范受托人選任?！兑?guī)定》要求在審查決定中明確，相關(guān)限制性條件由總局自行監(jiān)督還是通過受托人監(jiān)督，進(jìn)一步增強(qiáng)了法律的確定性和執(zhí)法透明度。附加限制性條件的監(jiān)督執(zhí)行需要多個(gè)行業(yè)的綜合知識以及大量時(shí)間人力的持續(xù)投入。由于執(zhí)法資源有限，通過委任具備專業(yè)能力的受托人作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“眼睛和耳朵”，既能降低行政成本，也可以確保審查決定得到全面落實(shí)。實(shí)踐中，通過受托人對義務(wù)人進(jìn)行監(jiān)督，是附加限制性條件案件最主要的監(jiān)督執(zhí)行方式。截至2020年8月，市場監(jiān)管總局附加限制性條件批準(zhǔn)的48起案件中有40起委任了受托人。
二是提高受托人標(biāo)準(zhǔn)。將受托人過往履職情況作為評估其是否符合要求的考慮因素之一，曾因監(jiān)督不力、不履行監(jiān)督職責(zé)等受到處罰的，將在五年內(nèi)喪失受托人提名資格。市場監(jiān)管總局從獨(dú)立性、能力及資質(zhì)、過往監(jiān)督表現(xiàn)等方面評估確定受托人，以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的監(jiān)督效果。
三是明確受托人義務(wù)。受托人應(yīng)當(dāng)勤勉、盡職地履行職責(zé)。監(jiān)督受托人負(fù)責(zé)監(jiān)督義務(wù)人履行義務(wù)、評估買方人選和出售協(xié)議、監(jiān)督出售協(xié)議的執(zhí)行、協(xié)調(diào)剝離義務(wù)人與潛在買方就剝離事項(xiàng)產(chǎn)生的爭議等，并定期向市場監(jiān)管總局提交監(jiān)督報(bào)告；未經(jīng)市場監(jiān)管總局同意，監(jiān)督受托人不得披露其在履行職責(zé)過程中向市場監(jiān)管總局提交的各種報(bào)告及相關(guān)信息。剝離受托人有權(quán)以無底價(jià)方式出售剝離業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)為剝離業(yè)務(wù)找到買方并達(dá)成出售協(xié)議。
（七）明確違法實(shí)施集中的主要情形。
《反壟斷法》第二十一條規(guī)定了未申報(bào)不得實(shí)施集中的情形，第四十八條統(tǒng)一規(guī)定了違法實(shí)施集中的法律責(zé)任，《未依法申報(bào)經(jīng)營者集中調(diào)查處理暫行辦法》《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》也有相應(yīng)規(guī)定。但從字面含義看，“未依法申報(bào)”的表述無法涵蓋所有違法實(shí)施集中情形。實(shí)踐中，違法實(shí)施經(jīng)營者集中案件包括多種情形，例如，經(jīng)營者申報(bào)后未經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施的，如新希望投資集團(tuán)有限公司收購興源環(huán)境科技股份有限公司股權(quán)案；商談期間實(shí)施的，如復(fù)星醫(yī)藥收購二葉制藥案；違反審查決定的，如西部數(shù)據(jù)違反公告義務(wù)行為等。同時(shí)，對于違反審查決定案件，《關(guān)于經(jīng)營者集中附加限制性條件的規(guī)定（試行）》僅規(guī)定了法律責(zé)任，未明確具體調(diào)查程序?！兑?guī)定》對違法實(shí)施集中的主要類型進(jìn)行列舉，首次在立法上明確違法實(shí)施經(jīng)營者集中主要包括未依法申報(bào)、申報(bào)后未經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施以及違反審查決定三種情形，不僅能夠規(guī)范立法表述，避免爭議，同時(shí)明確了對違法實(shí)施集中案件進(jìn)行調(diào)查的法律依據(jù)，統(tǒng)一執(zhí)法程序，有利于進(jìn)一步完善法律規(guī)定，增強(qiáng)規(guī)范性和指導(dǎo)性。
（八）大幅壓縮違法實(shí)施集中調(diào)查時(shí)間。
近年來，市場監(jiān)管總局不斷加大違法實(shí)施集中查處力度，進(jìn)一步提升執(zhí)法效率。2019年，對18起違法實(shí)施集中案件23家企業(yè)作出處罰決定，同比增長20%，占《反壟斷法》實(shí)施以來違法實(shí)施集中處罰案件總數(shù)的35%；合計(jì)處罰金額725萬元人民幣，同比增長24%，案件的平均調(diào)查時(shí)間同比縮短8%，案件材料審核效率、調(diào)查程序和處罰程序銜接、與相關(guān)方溝通等方面明顯優(yōu)化。隨著競爭倡導(dǎo)的深入開展和經(jīng)營者集中的積極執(zhí)法，市場主體和社會(huì)公眾的競爭法律意識不斷提高，經(jīng)營者合規(guī)經(jīng)營意識顯著增強(qiáng)。2018年以來查處的違法實(shí)施集中案件中，22起案件系經(jīng)營者主動(dòng)報(bào)告涉嫌違法行為，占比高達(dá)55%?！兑?guī)定》將調(diào)查違法實(shí)施經(jīng)營者集中案件的初步調(diào)查時(shí)間從60日減少為30日，進(jìn)一步調(diào)查時(shí)間從180日減少為120日，大幅壓縮調(diào)查時(shí)間，將進(jìn)一步提高案件調(diào)查效率，增加經(jīng)營者對交易的可預(yù)期性，降低交易成本，減少法律風(fēng)險(xiǎn)，更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
（九）強(qiáng)化法律責(zé)任。
一是規(guī)定申報(bào)人隱瞞情況、提供虛假材料的法律責(zé)任。在當(dāng)前的執(zhí)法實(shí)踐中，經(jīng)營者集中申報(bào)材料質(zhì)量參差不齊，執(zhí)法人員往往需要花費(fèi)大量時(shí)間和精力與申報(bào)人進(jìn)行溝通，核實(shí)數(shù)據(jù)。為提高申報(bào)材料水平和審查質(zhì)量，節(jié)約執(zhí)法資源，《規(guī)定》規(guī)定申報(bào)人應(yīng)當(dāng)對申報(bào)文件、資料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，同時(shí)明確申報(bào)人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料的，市場監(jiān)管總局對經(jīng)營者集中申報(bào)不予立案或者撤銷立案，并可以依照《反壟斷法》第五十二條的規(guī)定予以處罰。
二是增加受托人法律責(zé)任。受托人承擔(dān)的監(jiān)督工作專業(yè)性強(qiáng)，復(fù)雜程度高，對限制性條件的監(jiān)督執(zhí)行具有非常重要的作用。一方面，受托人的監(jiān)督情況是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)判斷義務(wù)人是否按照審查決定要求履行義務(wù)的依據(jù)；另一方面，受托人由義務(wù)人支付報(bào)酬，其監(jiān)督工作需要得到義務(wù)人的配合，也會(huì)對義務(wù)人生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)產(chǎn)生較大影響。因此，受托人是否勤勉盡職地開展監(jiān)督工作，提供的信息是否真實(shí)、準(zhǔn)確、全面，將直接影響限制性條件的有效執(zhí)行。對于違反義務(wù)的受托人，原規(guī)章僅規(guī)定了責(zé)令改正的法律責(zé)任，市場監(jiān)管總局在管理受托人過程中面臨威懾不足的問題。《規(guī)定》增加對受托人的罰款，并規(guī)定受到處罰后5年內(nèi)不得擔(dān)任受托人，有利于進(jìn)一步嚴(yán)肅受托人履職要求，維護(hù)審查決定權(quán)威，充分保障監(jiān)督執(zhí)行效果。
三是增加剝離業(yè)務(wù)買方的法律責(zé)任。剝離業(yè)務(wù)買方雖然不是審查決定的義務(wù)人，但剝離的完成離不開買方的積極配合。在買方適格性審查、簽訂出售協(xié)議、剝離轉(zhuǎn)移等階段，不僅剝離義務(wù)人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律義務(wù)，買方也需要積極配合，才能確保剝離及時(shí)有效完成。此前，《反壟斷法》及相關(guān)配套規(guī)定均未對剝離買方的法律責(zé)任加以規(guī)定，無法對剝離業(yè)務(wù)買方加以約束?！兑?guī)定》明確剝離業(yè)務(wù)買方未按規(guī)定履行義務(wù)，影響限制性條件實(shí)施的，由市場監(jiān)管總局責(zé)令改正，并可以處三萬元以下的罰款，有利于確保剝離按期完成。
（十）明確未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營者集中的調(diào)查程序。
《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第四條規(guī)定，經(jīng)營者集中未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。該條賦予反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營者集中的職責(zé)，但未對調(diào)查程序、調(diào)查時(shí)限、法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，無法滿足調(diào)查工作需要。由于我國采用營業(yè)額作為申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，一些經(jīng)營者因商業(yè)模式、前期投入、發(fā)展階段等因素導(dǎo)致營業(yè)額不高，但其參與的經(jīng)營者集中對市場競爭可能產(chǎn)生較大影響，需要對集中進(jìn)行審慎的競爭評估。該條作為經(jīng)營者集中事前強(qiáng)制申報(bào)制度的補(bǔ)充，一方面將未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中納入執(zhí)法機(jī)構(gòu)管轄范圍；另一方面也對執(zhí)法機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)加以約束，規(guī)定僅在“按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果”的情況下，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)才將對其進(jìn)行調(diào)查。為有效落實(shí)行政法規(guī)的規(guī)定，《規(guī)定》明確，對未達(dá)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中，依照本規(guī)定收集事實(shí)和證據(jù)，并進(jìn)行調(diào)查，增強(qiáng)了法律規(guī)定的可操作性，進(jìn)一步完善了經(jīng)營者集中審查法律制度，有利于維護(hù)市場公平競爭秩序，保護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益。
五、銜接與發(fā)展
經(jīng)營者集中審查既是反壟斷執(zhí)法的組成部分，也是市場監(jiān)管執(zhí)法體系的重要環(huán)節(jié)?！兑?guī)定》作為部門規(guī)章，既注重與市場監(jiān)管其他部門規(guī)章的銜接和協(xié)調(diào)，也注重與其他反壟斷制度共同發(fā)揮合力，并在未來的執(zhí)法實(shí)踐中不斷發(fā)展完善。
（一）與市場監(jiān)管總局其他程序性規(guī)章保持銜接?！兑?guī)定》依照《反壟斷法》制定，應(yīng)與《反壟斷法》規(guī)定的程序保持一致；《反壟斷法》沒有規(guī)定的，應(yīng)符合《行政許可法》《行政處罰法》等法律中關(guān)于行政程序的要求；對不存在特殊性的事項(xiàng)，包括聽證和送達(dá)程序，依照市場監(jiān)管總局的統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行?！兑?guī)定》在附則中明確規(guī)定，審查和調(diào)查過程中的聽證程序依照《市場監(jiān)督管理行政許可程序暫行規(guī)定》《市場監(jiān)督管理行政處罰聽證暫行辦法》執(zhí)行；對于需要送達(dá)經(jīng)營者的書面文件，送達(dá)方式參照《市場監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》執(zhí)行。
（二）與經(jīng)營者集中審查相關(guān)指導(dǎo)性規(guī)范保持銜接?！兑?guī)定》對申報(bào)、審查的主要內(nèi)容作出明確規(guī)定，是經(jīng)營者集中審查制度的核心?！兑?guī)定》出臺(tái)后，《經(jīng)營者集中申報(bào)辦法》等部門規(guī)章將由商務(wù)部及時(shí)廢止，但《關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)的指導(dǎo)意見（試行）》《關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)文件資料的指導(dǎo)意見》《經(jīng)營者集中反壟斷審查辦事指南》《關(guān)于經(jīng)營者集中簡易案件申報(bào)的指導(dǎo)意見（試行）》等指導(dǎo)性規(guī)范仍然有效。對于一些不宜在部門規(guī)章中規(guī)定過細(xì)的內(nèi)容，例如營業(yè)額計(jì)算方法、申報(bào)文件資料具體要求、申報(bào)前商談、立案及撤銷立案、可以申請撤回申報(bào)的具體情形、簡易案件公示等內(nèi)容，相關(guān)指導(dǎo)性規(guī)范有明確規(guī)定。這些指導(dǎo)性規(guī)范與《經(jīng)營者集中反壟斷審查申報(bào)表》《經(jīng)營者集中簡易案件反壟斷審查申報(bào)表》《經(jīng)營者集中簡易案件公示表》等文件共同構(gòu)成了經(jīng)營者集中審查制度的整體框架，確保了法律制度的可操作性以及經(jīng)營者集中審查實(shí)踐的延續(xù)性。
（三）與國務(wù)院反壟斷委員會(huì)指南保持銜接?！兑?guī)定》作為經(jīng)營者集中審查的部門規(guī)章，明確規(guī)定了經(jīng)營者集中申報(bào)、審查、附加限制性條件監(jiān)督執(zhí)行、調(diào)查違法實(shí)施集中等程序中的一般性制度。國務(wù)院反壟斷委員會(huì)《關(guān)于汽車業(yè)的反壟斷指南》《關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的反壟斷指南》對特定行業(yè)和領(lǐng)域中的經(jīng)營者集中作出細(xì)化，為執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供了更加明確的指引?！兑?guī)定》在執(zhí)行中應(yīng)與上述指南保持良好銜接，更好地保障制度落地和有效實(shí)施。
徒法不足以自行，法律的生命在于實(shí)施?！兑?guī)定》是在整合多部部門規(guī)章和規(guī)范性文件、總結(jié)經(jīng)營者集中審查執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、合理借鑒其他司法轄區(qū)先進(jìn)做法的基礎(chǔ)上制定的第一部完整、系統(tǒng)的經(jīng)營者集中審查部門規(guī)章。目前，《反壟斷法》正在修訂過程中，經(jīng)營者集中審查制度也將進(jìn)一步優(yōu)化和完善。隨著《反壟斷法》的修訂完善和執(zhí)法實(shí)踐的不斷發(fā)展，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)修改完善《規(guī)定》，更好地規(guī)范和指導(dǎo)經(jīng)營者集中審查工作，維護(hù)市場公平競爭和消費(fèi)者利益，促進(jìn)中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。